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2004/08/13

地方制度法專題:補助金制度與公共造產的運作

補助金制度包括統籌分配款與補助款,兩者有何不同?又公共造產往往也是地方政府收入的重要來源,那麼何謂公共造產呢?
一、解說補助金制度—統籌分配款與補助款的比較   學理上,如以二級制的「中央-地方」政府結構為討論前提,則中央給地方的財政經費,無論名稱為何,均可泛稱為「補助金」;對應於此,若係由地方出資而給予中央的財政經費,則可叫做「協助金」。在此,若撇開備而不用的協助金不論,實務上單就補助金而言,台灣的補助金制度是可以分為「統籌分配款」及「補助款」等兩大類的。   其中,「統籌分配款」(或稱統籌分配稅款),是指由中央政府依法收取,但需強制發還給地方自治團體之國稅。也就是說,中央在各地方所課徵某種稅收(如營業稅這種國稅),除保留極少部分為中央留用款項之外,重分配給各地方之財政經費。打個比喻來說,統籌分配款有點像是中央在全國各地的縣市、直轄市所收取雞蛋,統一放置在中央的籃子中,再依各地稅基比例、人口比例或依一定公式之計算,而發還給各縣市、直轄市的國稅款項。   不同於此,「補助款」則是中央依其立法決定或行政裁量,於評比地方之需求或施政績效後,從中央總預算的補助支出項目中發給地方的財政經費。詳言之,對地方而言,「統籌分配款」就是地方自治團體的應得權利(entitlement),因無論中央從地方所課的國稅有多少,一定要強制發還給地方,從而各地方自治團體或許只是拿多或拿少而已,但不至於完全拿不到,因為這已是地方自治團體的基本權利。反之,對地方而言,「補助款」只能算是中央給地方的獎賞(reward),地方未必可以拿得到,即地方能否拿到,以及可拿到多少,都給看中央的臉色、標準或能力。   準此,中央與地方之首長無論是否同黨派、政策理念是否存有歧異,表現在統籌分配款與補助款上,我們可以這麼說:會影響補助款的金額多寡,但不至於影響統籌分配款的比例多寡,除非重新修改該分配規則。亦即,在補助款的給予上,地方的確得看中央的臉色,所設定的標準或其財政資源的大小;但統籌分配款既屬地方的應得權利,則無論地方與中央是否敵對,或無論相互敵對程度高低為何,皆不可也不會影響其應得權利。   其次,從中央的角度來看,統籌分配款係中央對地方的重分配(redistribution/ reallocation)款項,政策屬性為「重分配政策」的型態。有別於此,補助款係中央對地方的分配(distribution/ allocation)款項,不僅政策屬性為「分配政策」的範疇,更必然是中央對地方所掌握的羅蔔與棍棒!除此之外,統籌分配款作為地方的應得權利,則要如何支用,自應給地方決定空間,原則上中央不應對地方設限;反之,補助款既然可以為中央對地方的羅蔔與棍棒,則地方如何運用該類款項,原則上中央自可作「專款專用」的指定用途。   例如,財政收支劃分法第三十五之一條第二項之規定:「地方政府未依前項預算籌編原則辦理或有依法得徵收之財源而不徵收時,其上級政府應視實際情形酌予減列或減撥補助款;對於努力開闢財源具有績效者,其上級政府得酌增補助款。」、第三十七條第四項之規定:「各級地方政府未依第二項及前項規定負擔應負擔之經費時,其上級政府得扣減其補助款。」就具有羅蔔與棍棒之意味。   當然,再以財政收支劃分法的規定來說,第十六條之一就強調中央依該法第八條第二項及第十二條第二項至第四項規定之稅課統籌分配部分,應本透明化及公式化原則分配給地方;而受分配地方政府就其所分得部分,亦應列為當年度地方政府的法定稅課收入,這就可證明統籌分配款已屬地方自治團體的應得權利了。所以,國內學者王正、徐偉初才會將「統籌分配款」定義為「(屬)下級政府所應得之稅源,由上級政府統籌運用,依下級政府之財政收支狀況,按不同比例予以分配」。   在此,回到憲法規範予以析論,則憲法第一百四十七條所規定之中央為謀地方與地方間之經濟平衡發展,對於貧瘠之地方應酌予補助來看,此處所稱的『補助』即可以分為「廣義說」與「狹義說」。「廣義說」認此處的『補助』係指學理上的補助金,包括統籌分配款與補助款;「狹義說」則認為此處的『補助』係單指補助款,並不包括統籌分配款!   筆者雖偏好於採「廣義說」之理解,惟若以地方制度法第六十九條之規定:「各上級政府為謀地方政府均衡發展,對於財力較差之地方政府應酌予補助;對於財力較優之地方政府,得取得協助金。各級地方政府有依法得徵收之財源而不徵收時,其上級政府得酌減其補助款;對於努力開闢財源具有績效者,其上級政府得酌增其補助。……」等語觀之,則顯係採取「狹義說」。   總之,所謂「統籌分配款」是指中央基於調整地方政府間財政失衡之問題,將原屬於各地方的稅源集中收為國稅後,再重新分配給地方的財政款項。至於,「補助款」則是指中央考量地方自治財源可能不足,或為獎勵地方給地方的款項,以消彌中央、地方間的垂直財政失衡的問題。兩套制度是否整合,抑或雙軌並存,目前各國、各邦所採制度不一;就我國現行制度而言,則顯係採取雙軌併行制,合此說明。 二、公共造產的制度運作   「公共造產」(public productive enterprise)係指縣(市)、鄉(鎮、市)等地方自治團體,依其地域特色及特殊資源,經營具有經濟價值之相關事業(如風景區、造林、靈骨塔、零售市場等),以促使地方發揮財源自力自主精神的地方經濟財政制度﹔亦即,「公共造產」乃積極利用地方的自然環境和資源,配合當地人力、物力、財力,充分加以開發利用,藉以創造財富,為地方政府謀求增加財源,開發地方的經濟建設,進而繁榮地方,樂利民生達成富足社會之地方財政的制度設計。   在台灣的地方自治史上,「民政廳公共造產基金」是當今各地「公共造產」的資本根源,該基金原係臺灣省政府為推行縣(市)及鄉(鎮、市)公共造產,拓展地方自治事業,充裕地方自治財源,加速地方經濟建設而設置。例如,依臺灣省政府民國八十年五月二日府法四字第36007號令發布之該基金收支保管及運用辦法規定(按:現改由內政部中部辦公室主管),基金之來源計有四項:(一)政府指撥之專款。(二)基金之孳息收入。(三)捐贈收入(四)其他相關收入。至於,該基金之運用範圍計有二項:(一)貸與各縣(市)政府及鄉(鎮、市)公所辦理具有經濟價值及公益之各種公共造產事業。(二)基金管理及運用作業所需費用。   以筆者故鄉雲林縣為例,該縣轄內行政區共有一市、五鎮、十四鄉,從沿海至山區等均有相當之地方環境特色,沿海之四鄉鎮一麥寮鄉、四湖鄉、口湖鄉、水林鄉、因位居沿海,居民以海維生,惟因抽取地下水。致地層下陷,養殖業大不如前,且公所財源有限。整體而言,全縣二十鄉鎮市,主要有如下鄉鎮辦理公共造產事業經營,茲將該等鄉鎮之公共造產事業分述如下:虎尾鎮一游泳池﹔土庫鎮一游泳池、市場、公墓公園化﹔北港鎮一游泳池、停車場﹔古坑鄉一市場、行道樹﹔大埤鄉一公墓公園化﹔麥寮鄉一水產養殖﹔元長鄉一店鋪、商場。四湖鄉一海水浴場。   依據雲林縣政府的評估,該等鄉鎮之公共造產事業收益較佳僅有:北港鎮、大埤鄉、四湖鄉,對公所之財源頗有助益。當然依法,雲林縣政府另已積極輔導未辦理公共造產業務之鄉鎮市興辦造產事業,以增加自治財源,如虎尾鎮大屯、惠來公墓已申請內政部創業自立計畫貸款﹔東勢鄉東廾公墓之申請內政部公共造產貸款。   簡單來說,「公共造產」就是指具備生財性質的公物、公營造物,或是可以收取費用的公物、公營造物也。在法制觀念上,所謂「公共造產」,如依據早先的「台灣省公共造產實施要點」第二條之規定,就是指各縣市縣府以及鄉鎮市公所,充分利用地方的環境與資源,因時因地,就農、林、漁、牧、市場、商場、觀光、育樂及其他有關地方公益且具有經濟價值之各種事業選擇辦理。整體而言,「公共造產」不但可以增進地方自治財源,更是落實地方自治工作的重要環節。早期省縣自治法、現行地方制度法中均亦有明文規定,地方辦理公共造產中央應給予補助,即足說明公共造產在地方財政上的政策優位性。   又目前各地方自治團體辦理「公共造產」經營方式除完全獨立經營之模式者外,主要另可以分成兩種:一為合作開發經營,另外為委託經營管理。前者是指縣市政府或是鄉鎮市公所與其他機關或民間企業,結合資本共同經營公共造產事業;後者是縣市政府或是鄉鎮市公所之公共造產事業委由其他機關或是民間企業經營,而不變更其所有權。但不論是前者或是後者,在企業政府的菁英理念下,地方政府可充分運用市場力量,以資源分配者及經濟中介者來從事公共造產之規劃及建設,期以最少支出達到最大收益。   事實上,公共造產這個法律名詞在地方制度法第七十三條,以及公共造產獎助及管理辦法等相關法規中都可以找得到它的蹤跡。依筆者的理解,其實公共造產可以有很好的行政法上的定義,那就是:【公共造產係指台灣的縣市、鄉鎮市政府,為創造或開闢財源,而依地方制度法第七十三條、公共造產獎助及管理辦法等相關行政法規,所成立的公物、營利性公營造物或公營事業】。質言之,公共造產或以公有公物出現,或以營利性公營造物表現之,或以公營事業型態作為經營的基礎。   整體來說,在台灣的公共造產係指縣市、鄉鎮市依其地方特色及資源,所經營具有經濟價值之「營利」事業,藉以創造財富、開闢財源,而成為地方政府從事經濟建設、謀求財源廣増的政策工具。亦即,所謂公共造產,係地方政府依據昔日以來「台灣省公共造產實施要點」等相關法規的規定,讓各縣市縣府以及鄉鎮市公所,充分利用地方本身的環境與資源,在因時因地的基礎上,就其農、林、漁、牧、市場、商場、觀光、育樂及其他有關地方公益,且具有經濟價值而選擇辦理之各種事業。   一般而言,就筆者的基本理解,公共造產或以觀光事業型態出現,如高雄縣茂林鄉的茂林風景區、高雄縣茄萣鄉的公有游泳池等;或以商場型態為出現,如高雄縣內門鄉的觀亭、內埔、溝坪等等零售市場;或以停車場型態出現,如高雄縣六龜鄉的邦腹溪停車場、新發停車場、寶來停車場等;或以造林型態出現,如高雄縣桃源鄉的相思樹、油桐、柚木、杉木、桂竹、桃花心木、樟樹等;或以果樹型態為之,如高雄縣田寮鄉的芒果、釋迦等;或以行道樹的型態出現,如高雄縣林園鄉在道路旁所栽種的可可椰子樹;或以納骨塔型態為之,高雄縣大樹鄉的納骨塔;或以其他型態表現,如高雄縣梓官鄉的漁市場內之冷凍庫。   在此,以上開所舉高雄縣及其所轄各鄉鎮市的公共造產,型態計有:行道樹、八卦型墓園、納骨塔、零售市場、造林、果樹種植、游泳池、魚市場冷凍廠、果菜公司、停車場委託管理、滑草場、划船場、划水道、風景區經營、鹿舍經營、住宿山莊等各式樣態。至於,筆者的側面理解是,在嘉義縣則有吳鳳紀念園、造林、水產、遊艇、行道樹、游泳池、商場、筵席場所出租、納骨塔、鄉公墓、釣魚池、果樹、竹藝園、果菜市場、公園賣店、戲院、捕撈、旅社、風景區經營等各型態的營利事業。   而若以澎湖縣的公共造產來說,目前種類大致只能分成三種:風景區經營、遊客中心經營、以及零售市場經營等(如馬公市北辰市場地下室攤販集中場事業、湖西鄉林投公園風景區遊樂事業、湖西鄉林投公園攤販中心事業、白沙鄉通樑旅客服務中心事業、西嶼鄉西台古堡育樂事業、西嶼鄉外垵公有零售市場事業、望安鄉潭門港旅客服務中心事業、七美鄉公有零售市場事業、七美鄉七美人塚風景區事業、七美鄉旅客服務中心事業等)。   總之,公共造產的經營方式不論是「府際合作、公私夥伴開發經營」(如縣市政府或鄉鎮市公所與其他行政機關甚或民間企業,結合資本共同經營),或是「公部門委託私人經營管理」(如縣市政府或鄉鎮市公所之公共造產事業委由其他行政機關,或是民間企業經營,但所有權仍為縣市、鄉鎮市所有),都是指縣市、鄉鎮市政府,為創造或開闢財源,而依地方制度法第七十三條、公共造產獎助及管理辦法等相關行政法規,所成立的公物、營利性公營造物或公營事業。準此,一般人在依法利用公共造產時,係與公共造產背後的行政主體,發生私法上的利用關係才是!


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