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2004/08/08

地方制度法專題:地方府會關係的理論與實用

本文所講的地方府會關係之理論與實用,係以文件調閱權的地方自治慣例為例作為解說的基礎......
一、前言   本文擬撇開地方制度法第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十二條、第四十八條以及第四十九條的規定不論,單以地方府會關係的模式與基本類型作基礎理論的介紹,並聚焦於地方議會文件調閱權的自治慣例作為實用的例證。與此同時,本文也另就地方議會文件調閱權的「對照組」,即中央行政機關可否拒絕提供立法委員相關文件合併論述。 二、地方府會關係的模式   持平而言,各國所採的地方政府體制就如同中央政府體制一樣,也是相當分歧的。不過,若綜合各國所採的地方政府體制,不論其型態為何,在行政與立法關係的互動基礎上,仍可以將各國地方的「府會關係」(executive-legislative relation)分為如下幾類: (一)行政機關與議會機關武器對等模式   地方自治法、地方自治學的通說咸主張,美國的市長議會制(Mayor-Council System),尤其是強權市長制,讓其行政權與立法權相互分立,且市長、議員各自民選產生,二機關間的地位對等、平行且相互制衡。質言之,在強權市長制下,議會與行政機關不僅有各自獨立的權限,也可以彼此相互制衡、對抗。例如:議會通過的法案,市長無法接受,就可行使覆議權;惟相對的,若議會對於覆議案有三分之二以上維持原議案時,則市長仍應接受,這可以說是最標準的行政、立法平等模式。 (二)議會機關權限超越行政機關模式   也就是說,議會之立法、議決權限較行政機關更為優越,行政機關僅是議會的執行機構,而由議會掌握真正的自治決策實權。例如:行政機關的首長就由議會任免,必須承議會的意思表示來推動政務,此制最具代表性的,咸認為可以美國的市經理制(Council-Manager System)為代表;此制的特色是,地方設有民選的地方議會,但卻透過授權的方式將行政權委由專業公共經理人來行使,但這個專業公共經理人叫做市經理者,卻議會選定的,且議會可以隨時決定其去留。 (三)行政機關權限超越議會機關模式   理論上,我們也可以建構這種行政機關之權限較議會較為優越的模式,在這種模式下,地方議會形同是地方行政機關的「立法局」,也就是僅扮演橡皮圖章式的功能,在無法案提案權的強況下,只能被動的決定是否通過地方行政機關的提案。質言之,地方議會無法對其行政機關發揮作用,充其量只是地方行政機關的諮詢機構、參贊機關而已。例如:台灣在省縣自治法、直轄市自治法實施以前(一九九四年以前)的直轄市、縣市體制即屬之。 三、地方政府體制的基本類型   整體而言,無論是「行政機關與議會機關武器對等」、「議會機關權限超越行政機關」或「行政機關權限超越議會機關」的模式,如再按其行政、立法的互動關係,也可以簡化為「權力一元制」與「權力分立制」等兩種基本類型的地方政府體制: (一)權力一元制(union of power)   此制係指議會可以決定其首長之產生與地方行政機關職權的地方政府體制,如英國的議會委員制、美國的市委員制(Commission System)均屬之。 (二)權力分立制(separation of power)   又可稱為機關對立制,是指地方行政機關與立法機關分別設立,各自民選產生,且各自獨立行使職權,但兩者之間卻必須依法制衡。例如:美國的市長議會制(Mayor-Council System)、日本的地方政府體制以及現在的台灣所採的地方政府體制均屬之。在此,必須強調的是,美國的「市長議會制」實際上還可以分成兩類,分別叫做「強市長制」與「弱市長制」。   1.強市長制(Strong-Mayor Plan)   此制的特徵是,行政權力與責任係集中於民選的地方行政首長,他的法定名稱叫做市長,他享有政策制定權、人事任免權外,更具有整體的政治領導權限。在此制下,地方議會僅扮演附屬性的角色,若扮演得適當,將可肩負起鞭策行政部門暨批評施政的監督角色,而對行政機關仍有一定程度的制衡作用;但若運作不良,則將僅扮演另類「橡皮圖章」的角色,在市長的覆議權下,成為地方行政首長的立法局。就此而言,目前台灣的地方政府體制仍可算是強市長制的例證,例如地方制度法第三十九條、第四十條的規定就有此制的特質。   2.弱市長制(Weak-Mayor Plan)   此制係起源於「傑克遜民主政治」(Jacksonian democracy)的產物,也就是人民普遍對於政府官員、行政組織不信任,並認為政府所擁有的權力愈少,所受的制衡愈大,則人民就愈能避免政府的侵害。於此理念下,地方政府體制的權力集中於民選的地方議會,地方行政首長儘管仍是民選產生,但充其量其僅是被動的「庶務執行長」而已,換言之,其所擁有的僅是地方議會的「剩餘權」,非有議會之授權即無權力,更何況在此制下,市長是沒有覆議權的。 四、地方府會關係的實用—以地方議會文件調閱權的自治慣例為例   「地方自治慣例」,又可簡稱為「自治慣例」。若仿照釋字第四一九號解釋理由書對「憲政慣例」所為之定義,我們似可將「自治慣例」定義為:係指存在於地方自治之領域,而反覆發生之行為或事實,儘管經歷長久時間仍受遵循,復被地方機關或居民確信具有拘束力,而得補充地方制度法規之不足者即屬之。 (一)典型的「自治慣例」—以地方議會的文件調閱權為例   基本上,地方議會有無文件調閱權,迄今仍未受地方制度法或其他相關法規之規範,那到底地方議會可否、如何行使文件調閱權呢?謹先就實務見解,舉例說明如下:   內政部八十八年二月二日台(88)內戶字第八八○二三九六號函:「……釋字第三二五號解釋略以:『……立法院為行使憲法所賦予之職權,除依憲法第五十七條第一款及第六十七條第二項辦理外,得經院會或委員會之決議,要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料……』貴(台北)市市議會如需戶政機關提供戶長名冊,得比照上開解釋,經由議會決議後,方可函請戶政機關提供。」經查當時內政部及台北市政府法規委員會就是指可由台北市府各機關本於職權依處理慣例,參照上開釋憲意旨辦理的意思。   台北市政府法規委員會,曾於八十九年七月二十九日簽表意見指出基於府會關係之和諧,如市議會議員因問政之需要,而需市政府各機關提供相關資料時,亦應參照行政程序法第四十六條第二項第一款規定辦理,即若屬行政機關行政決定前之擬稿或其他準備作業文件,例如內部簽見、相關準備程序之會議記錄等(尤其是相關密件,如土地甄選合作投資人審查會會議記錄本應依秘密原則進行者即屬之),似仍不宜公開或列為文件調閱權的範圍。   此外,民國七十一年台北市議會即曾要求該台北市審計處提供「原始憑證」引發相關爭議;對此,釋字第一八四號解釋就表示:「地方政府依審計法第三十四條第四項規定編製之年度總決算,經審計機關審核後所提出之審核報告,地方各級議會準用決算法第二十七條對之審議時,固得通知審計機關提供資料,但不包括審計機關依審計法第三十六條及第七十一條審定之原始憑證在內。」就是指陳地方議會的文件調閱權,並不能侵害審計權之核心領域。 (二)地方議會文件調閱權的界限   當然,類如釋字第三二五號解釋所指,地方議會如係行使地方制度法所賦予之職權,除得依地方制度法第四十八條及第四十九條等相關規定辦理外,亦得經院會或委員會(含鄉鎮市民代表會或小組)之決議,要求有關機關就地方議會議案所涉及事項提供參考資料,必要時尚得再經院會決議調閱文件原本,受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。   但整體而言,各該機關或專屬事項若屬依法獨立行使職權而受憲法或法律之特別保障者,如法官依法獨立行使職權所為之見解、行政機關依法應以秘密原則進行之會議記錄、監察院或監察委員為行使審計、糾彈權所為之文件,或是其他依法應予以保密者,不僅立法院在調閱相關文件時,應受限制,即連地方議會也不例外。 五、「對照組」的例證—中央行政機關得否拒絕立法機關的文件調閱?   前文已就地方府會的實用問題,例如地方議會文件調閱權的「自治慣例」予以淺析解說;茲另就中央行政機關得否拒絕提供相關文件給立法委員為例,再作為「對照組」而進一步補充說明。 (一)資訊公開與文件調閱權的關係   原則上,行政機關的資訊(如相關標案和預算執行等文件),若未涉及國家機密者,本應依法主動公開;這可參照行政程序法、行政資訊公開辦法等相關法令暨行政實務之規定。相對應於此,立法院職權行使法也另規定,受要求調閱文件之行政機關,除依法律或其他正當理由得拒絕外,仍應提供相關文件。 (二)文件調閱權限制的憲法依據   除此之外,按釋字第三二五號解釋所指,獨立行使職權之國家機關若受憲法、法律保障者,如司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷,以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等,仍可作為限制立法院或立法委員行使文件調閱權之憲法依據。 (三)文件調閱權限制的法律依據—「法律明定」及「正當理由」   整體而言,果爾中央行政機關及其公務人員想要限制立法院或立法委員該項權限的話,歸納起來,除上開釋字第三二五號解釋之見解外,似僅有如下兩種情形而已:   1.「法律明定」:法律或經法律授權之法規業已明定應予以保密或需以秘密會議進行,而屬機密保護之範疇者,得拒絕提供;例如,依國家機密保護法及其相關子法暨行政作業之核定,業列為機密或密之等級以上之文件者,是得拒絕提供的。   2.「正當理由」:經行政機關提出法律依據外的其他正當理由時,亦得拒絕提供;但對此立法院職權行使法也有反制的規定(但反制的機會實際上不高,可參照立法院職權行使法第四十八條之規定,即得經立法院院會之決議,將不提供文件之機關或公務員移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾)。   據此觀之,有關標案和預算執行等相關文件,在中央機關還找不到得拒絕的「法律規定(法律明定)」,或是未能提出各該機關依其職權所建構的「正當理由」時,恐仍需提供給立法院或立法委員。 六、文件調閱權限制的非典型論述—筆者的體會與心得   當然,以上係憲法、法律的法理分析,就像上課教書所講的內容吧。至於以下所講的,則屬非典型論述,亦即係就行政法律實務的「可行性」之操作手法或運用可能性,以個人曾任職國家文官期間的觀察心得與體會撰寫而成;部分論述,容或有「脫法」之嫌或不精密之處,尚祈見諒:   (一)立法院或立法委員所要求提供者,如係經立法院院會或委員會決議者;或是業經上級機關、直屬長官依法定職權交辦者,倘無明確可拒絕的法令依據時,則中央行政機關及其公務人員應該「照給」。同理,地方議會或代表會,含議會或代表在內,其所要求的於法有據者,或是地方行政機關依其裁量認為仍可提供者,即應「照給」!   (二)若屬立法委員助理幫「老闆」(也就是立法委員本人的意思)要相關文件的話,原則上「不給」!「不給」的正當理由是怕國家機密外洩,或是乾脆表明長官已下令交代必須立法委員本人索取,始予以依法提供;惟機關首長或單位主管另有考量時,則不在此限。同理,地方議會議員助理或代表私聘的助理要求提供者,實非不得拒絕,除非依法本應主動公開提供者。   (三)堅守「不給」的「合法前例」,如中央或地方行政機關及其公務人員可明確表示類此案件幾年前、幾個月前,如某案依法根本不給相關文件可資證明,此亦得作為「不給」的法定正當理由;惟類此案件的前例已經有所例外者,尚得視機關首長或單位主管的考量,再決定「給」或「不給」。 七、結語—自治慣例亦屬府會關係的不成文法律基礎   總之,中央或地方行政機關本應依法給予立法院或立法委員,或是地方議會、代表會相關文件;唯有如此,立法院或地方議會、代表會的功能始得正常發揮;也唯有如此,行政立法間的制衡設計也才有真正的意義。惟中央行政機關仍非不得基於法定職權,依處理相關文件的「給」或「不給」之慣例,參照上開釋憲意旨以及相關法令之規定予以辦理。   最後,回到本文的主題再來論述吧。地方府會關係也是一種民主、法治的制度設計,當然須受憲法、地方制度法等「成文法規」之拘束;但誠如古諺「徒法不足以自行」所云,是以「地方自治慣例」之建立,更是整個地方自治制度(尤其是地方府會關係)能否順暢運作的關鍵之處。探究其實,若依一九八○年代以來的「新制度主義」之理解,所謂的「制度」絶不僅需要「正式制度」(如憲法規定、法令規範)來形成或維繫,也另需要「非正式制度」(如憲政慣例、協商文化或此處所指的「地方自治慣例」)的不成文法律作為加持的基礎,才有機會達致地方自治的制度鞏固,如導向地方府會關係運作的長治久安,協力合成兩者的立法監督、政策執行責任,俾為地方居民創造最大的福祉。


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