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2007/11/21

行政法教室:中正紀念堂得否改為民主紀念館?

這是筆者上課內容的片段,謹因教書授課之需,將其掛置於教學網站上(當然,本篇也是政治分析必須運用到憲法及行政法律觀點的例證)……



  原中正紀念堂之設置依據為《國立中正紀念堂管理處組織條例》,明定國立中正紀念堂管理處隸屬教育部,掌理中正紀念堂之管理、維護與先總統  蔣公紀念文物資料之蒐集、典藏、展覽及有關文教活動之舉辦等事宜。

  但《國立臺灣民主紀念館組織規程》則改規定教育部為辦理臺灣民主發展歷史文物、史料之蒐集、整理、典藏、研究、展示及推廣教育等業務,特設國立臺灣民主紀念館。同時,教育部擬以民主紀念館取代中正紀念堂。

  至於,《中央行政機關組織基準法》又規定行政院為國家一級機關,其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。其中,國家一、二、三級機關之組織應以法律定之;至於,國家四級機關如以命令(法規命令)設立者,有關其設立、調整及裁撤部分,於命令(法規命令)發布時,應即送立法院。然後,再由立法院依《中央法規標準法》、《立法院職權行使法》予以審查。

  理論上,單採「機關人格否定說」的話,機關並無所謂的機關名稱權。惟行政機關實務上卻也算是廣義的行政主體,對外代表國家或地方自治團體等公法人,則猶如自然人一樣,姓名權既然為人格權之一,則人之姓名為其人格之表現,故如何命名為人民之自由,應為《憲法》第二十二條所保障。

  同理,行政機關對外既然代表國家或地方自治團體等公法人,如基於政策需要或人民辨識之方便,自非不得更改其機關名稱,亦屬當然。而且,有無更改組織名稱之必要,另依《憲法增修條文》第三條之規定,即各機關之組織、編制及員額,係得依《中央行政機關組織基準法》之規定,基於政策或業務需要決定之。基此,教育部似乎認為中正紀念堂當然可以改為民主紀念館。

  不過,否定說(通常以藍軍支持者為主)的理解是,既然《中央法規標準法》規定,國家各機關之組織,應以法律定之。就此而言,立法院通過《國立中正紀念堂管理處組織條例》在案並加以施行已經有年,則只要該組織條例尚未修正或廢止之前,依法自不得更改機關名稱。亦即,中正紀念堂亦屬國家機關之組織,其存在已以法律定之,故非修改法律或廢止法律,就不得改名。而法律之修正或廢止程序,準用法律制定程序之規定,均應經立法院同意,始發生法定效力。

  其次,按《行政程序法》第一百五十八條之規定,《國立臺灣民主紀念館組織規程》係增加或變更法律之規定,應屬無效;不僅如此,《國立臺灣民主紀念館組織規程》發布後亦應送立法院依《立法院職權行使法》加以審查,立法院不會同意該法規命令之效力。總的來說,否定說以為同一事項只能存在一種法規,如《國立中正紀念堂管理處組織條例》尚未修正或廢止前,即不得《國立臺灣民主紀念館組織規程》。

  有別於此,肯定說(通常以綠軍支持者為主)則認為《憲法增修條文》既然規定,各機關之組織、編制及員額,改由各機關基於政策或業務需要決定之。依此規定,原《中央法規標準法》規定,所謂「國家各機關之組織,應以法律定之」云云,業已失其效力。

  不僅如此,中正紀念堂原為國家三級機關者,自須《中央行政機關組織基準法》之規定,以法律定之;惟教育部如將國家三級機關改為四級機關,係屬「行政保留」之決定實權,而為《憲法增修條文》所許。基此,教育部即得轉以《國立臺灣民主紀念館組織規程》取代《國立中正紀念堂管理處組織條例》之規定。也就是說,關於國家機關組織之保留,已不再採取全面的「法律保留」,而係部份轉向「行政保留」之故。

  最有趣的是,教育部所訂定之《國立臺灣民主紀念館組織規程》於發布後,業已依《立法院職權行使法》第六十條至第六十三條規定送立法院審查在案,結果立法院(而且是泛藍軍立委過半的立法院)卻自《國立臺灣民主紀念館組織規程》發布送立法院審查之後,迄今為止,仍未作成決定即認為該組織規程係違反、變更或牴觸法律之規定,或應以法律規定之事項而僅以法規命令定之,而屬違法之決議。

  相反的,立法院怠於行使命令之審查且未決議《國立臺灣民主紀念館組織規程》無效或應予修正的結果,中正紀念堂即非不得改為民主紀念館了。



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