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2008/07/23

[個人寫作] 後冷戰時期美國「一個中國政策」之演變(主文)

  1. 研究動機與研究目的

研究動機
回顧台海兩岸互動關係演變的過程中,可以明顯發現在諸多影響兩岸互動的因素中,美國經常扮演著兩岸之間權力平衡者的角色,對兩岸互動關係具有關鍵性作用與影響力。對台灣而言,國家安全的威脅最主要來自中國,中國與美國之間權力均勢消長,對台灣安全影響甚鉅,無形中也牽引著台灣與中國之間的互動關係,同時美國的對華政策亦會隨著兩岸關係發展進行調整。 

美國因素對兩岸關係發展過程影響甚深,更加深筆者期望能從透過政治、經濟與國際層面探討九一一事件對美國「國家安全戰略」與美中台三邊互動關係的影響,並系統整理後冷戰時期美國「一個中國政策」有關兩岸互動關係及外交抗衡,包括台灣參與國際組織的影響,以建構邏輯思維,冀望將理論與實務結合,為台海和平提供政策參考。
研究目的

自從1972年季辛吉敲開中國之門,尼克森總統與中國周恩來簽署「上海公報」,「一中政策」開始正式出現在美國、臺灣、中國之間,一九七九年中美「建交公報」,1982年中美「八一七公報」,「一中政策」便一再被提起。19711025日聯合國第26屆大會通過第2758號決議案,將蔣介石的代表從聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去,但之後美國仍舊繼續維持與中華民國政府的外交關係到1978年。雖然美國政府強調其「一中」政策是基於美中三個聯合公報及台灣關係法,但1972年的上海公報及1979年的建交公報,都沒有提到有關台灣參與國際組織的問題。

再者,美、中、台三角互動關係一直是亞太地區最重要的安全議題之一,其中「台灣問題」更是美、中雙邊關係中最敏感且最重要的關鍵議題。美國應否加強台、美雙邊關係?美國究竟應和中共建立戰略夥伴或是競爭夥伴關係呢?中、美之間動態互動關係對台、美關係及中、台關係的衝突與和平會有什麼樣的影響?建立兩岸互信機制(Confidence-Building MeasuresCBMs)之前提與可行性為何?中共與美國對於建立兩岸 CBMs之立場與政策為何?從美、中、台研究學者傳統的論證中,親台派學者(所謂的藍軍)主張:中、美關係的改善有損台灣的安全利益,因為美國將比較容易對中共不合理的索求妥協;相對於藍軍學者,親中派(所謂的紅軍)學者則認為:美、中關係的改善有利於台灣的安全,因為中共對台灣的敵意將趨緩和,有利於中、台雙邊關係的改善;另外一些所謂美國國家利益派學者則強調:美國外交政策取決於美國的重要國家利益,與中、台雙邊關係無關。台灣應如何在華盛頓、北京以及台北構成的戰略三角賽局中求得生存與發展,顯然與台北如何處理「台北─華府」、「台北─北京」關係以及如何看待「華府─北京」關係有關。

由上述的問題意識出發,本文針對相關假設與分析方式分析美國自老布希、柯林頓兩任美國政府,到九一一事件後,小布希政府對中國與台灣政策的制定、施行與影響,以及美國與台海兩岸之間所發生的重要事件,探討美國在台海兩岸關係中所扮演之角色,針對兩岸關係發展進行系統化的分析,並依此解釋諸多因素對美國「一個中國政策」及美中台三邊關係的影響。


 文獻回顧--美國「一個中國」政策的演變

美國的「一個中國」政策,通常以1971年作為起點,並以1972年「上海公報」作為第一份正式文件。在此之前,美國考慮過「兩個中國」政策,但礙於蔣介石的「漢賊不兩立」,中國情勢不定及美國國內對中共敵意未消,「兩個中國」政策未能實現。
1971
年尼克森為結束越戰,並利用中國與舊蘇聯的分裂,達成聯中制蘇的戰略利益,派其國家安全助理季辛吉訪問北京,提出包括陳述一個中國,台灣是「中國一部份」的私下承諾。翌年尼克森訪問北京時,再重申這五項保証。但在正式的「上海公報」,美方措詞便淡化,而且帶彈性。美方在「上海公報」只「認知台海兩岸所有中國人都主張中國只有一個,台灣是中國的一部份。」

197811日美中建交公報,美國承認「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,並「認知中國人的立場,即中國只有一個,台灣是中國的一部份」。

1982年雷根政府被迫與北京發表「八一七公報」,重申建交公報的「認知」,並進一步表明不尋求「兩個中國」或「一中一台」政策。但雷根也向台灣提出六項保証,包括美國對台灣的主權立場並無改變。

老布希提出「一個中國」政策,定義「我們(美國)承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府」。對美國而言,「一個中國」政策並沒有解決台灣的主權問題,因為在三項聯合公報中,美國強調台海的爭紛與北京對台灣主權的主張,均應以和平方式解決。
 
柯林頓政府的中國政策,有所謂三支柱之說,即「一個中國」,兩岸對話,和平解決,他的國務卿克里斯多福(Warren Christopher)在台海危機時更坦言,美國的「一個中國」政策與台海問題和平解決相關聯。意即如果中國對台灣使用武力,美國便要檢討「一個中國」政策。柯林頓為因應李登輝訪美、中國對台灣飛彈威脅之後與美、中兩國間的緊張情勢,公開提出所謂「三不」以增補「一個中國」政策的內涵,其中不支持台灣加入聯合國已超出尼克森向中國保証的範圍。

而三項公報在小布希政府之前,被視為美國「一個中國」政策的基礎,但這個「一中」政策仍非明確,且隨美國因應付北京的態度而有所調整。迄至小布希政府,則把「一個中國」政策,定位為「三項公報」及《台灣關係法》,重申不支持台灣獨立,但又增加一條「反對中國或台灣片面改變現狀」。《台灣關係法》並沒有討論「一個中國」或「中國」的定義,它在法律上把台灣視同國家,但只與台灣維持非官方關係。
 研究方法與研究限制
研究方法

在國家戰略的形成因素中,一國對於外交認知佔重要的角色。一般而言,外交政策乃是處於一個國家之國內與國際面的交會線上,因此一國外交政策的形成自然不能排除國際環境因素與國內環境因素的考量。1一個國家的外交政策取決於三個重要因素:(1)外在環境:也就是國際局勢;(2)內在環境:及國際內部之經濟、文化、政治等因素,強大國家如美國,可依其條件採取具侵略性的外交政策,弱國只能自求自保;(3)政策目標:政策目標受到內、外環境影響,依當政者而有所不同,不過大體上不出國家安全、經濟利益、領土擴張、向外推展,以及尋求和平這幾個面向。2但是美國外交政策的形成,決策者其內部組織與個人因素也佔極為重要的層面,因此外交政策形成,必須分別從兩個面向加以分析:(1)宏觀層面:也就是一國所面對的國際環境與其國內決定因素;(2)微觀層面:決策者的行動與考量。


輸入

輸出

宏觀層次:

國際制約 美國國內決定因素

(結構和體系) (社會和體制)



微觀層次:

決策者

外交政策

資料來源:趙全勝,《解讀中國外交政策-微觀、宏觀相結合的研究

方法》,台北:月旦出版公司,民國889月初版,頁60

本論文以文獻分析法為基礎,以個案研究與比較方法作為研究途徑,說明美國因素在台灣與中國互動過程中,對兩岸互動關係及外交抗衡的影響,並引用美國外交檔案、中、英文書籍、期刊與論文等相關資料,分析各時期的美中台三角互動關係

首先,理性政治模型「賽局理論」(Game Theory)中,國家被比喻成賽局(game)的參與者 (player or participants),每個參與者都有各自的目標與「籌碼」(resources),並且能夠選擇最佳「策略」(strategy) 以達成其目標,也就是說,賽局理論假定在賽局的環境下,參與者或決策者都設法盡量增加的收益或減少自己的損失,而原本屬於集體選擇結果的國家外交政策也被約化成個體的選擇行為。3

其次,文獻分析法的研究方式在於分析問題發生之原因及其所可能演變的結果,藉由分析相關的資料,以歸納出解釋性,甚至是預測性的理論。4 此外,文獻分析法亦著重於資料的歸納與分析,而在本論文中,筆者將根據研究的主題,蒐集相關資料,將所獲得的資料予以歸納整理,分析與比較美中台三邊各種互動模式,並作交叉驗證。

再者,筆者在本論文中將使用個案研究法探討美國的因應立場。黎法特(Arend Lihjphart)一九七一年於「美國政治科學論叢」(American Political Science Review)發表的「比較政治與比較方法」(Comparative Politics and the Comparative Method)一文中,提出研究方法共有六大類型:5

  1. 描述性個案研究法 (A theoretical case studies): 傳統的單一個案與研究,重視事件的描述與資料的蒐集,對於單一事件僅做真相的描述,不做理論的探討。其方法除對於資料的蒐集有莫大的助益外,對於理論的建立亦有間接的貢獻。

  2. 解釋性個案研究法 (Interpretative case studies):與第一種研究方法相似,著重於個案本身的詮釋,而非理論通則的建立,即是以已建立的理論作為基礎來解釋個案。

  3. 建立假設之個案研究法 (Hypothesis-generating case studies):針對個案的狀況先建立假設,再經由個案間的變數關係探討加以驗證,一旦變數間的實證關係(discovering empirical relationship among variables)得到驗證,將有助於理論對個案的研究。

  4. 理論驗證之個案研究法 (Theory-confirming case studies):對理論所建立通則進行假設與驗証,若個案研究的結果與通則相符,將使理論的論點更加穩固。

  5. 理論薄弱之個案研究法 (Theory-infirming case studies):若將原本之理論架構套用在分析個案上,將發現既有的理論並無法充分描述個案,其目的在於驗證理論的不足。

  6. 變異性個案研究法 (Deviant case studies):研究與一般理論截然不同的個案,探討其結果與理論不相符的原因,再將這些個案運用於其他不同理論的研究。此種方法雖然驗證了理論的不完整性,但其提供的修正版本,卻可更加充實理論的應用。

學術界對於個案研究法的使用有許多不同的的看法,黎法特教授認為,個案研究法的對最大優點在於「即使研究者所能蒐集到的資料有限,但仍可根據理論,針對單一個案進行反覆的驗證」。6

艾森哈特(Eisenchart)認為個案研究是針對「單一情境了解其動態過程的策略研究」,個案研究有三個可能的目標,分別是提出說明、檢驗理論與產生新理論。7本論文即使用個案研究,詳加研究各個已知的兩岸互動案例,比較各互動案例優點與缺點,以進一步分析並比較美國因應兩岸互動關係的立場。
研究限制

  1. 本論文研究範圍內所提及的美國政府,係以美國政府三權分立制度下的行政部門為主。再者,一些有關美中台三角關係互動的策略與官方的資料,仍尚未開放,因此無法完整建構當時政策計劃與執行的過程。

  2. 美國國家檔案局中關於兩岸互動的機密檔案尚未解密,美國國務院的「美國外交關係」(Foreign Relations of the United States, FRUS)迄今僅出版至1976年,而且尚有許多敏感文件、檔案尚未公佈,使整個過程有難以進行較為完整的探討與分析。

  3. 筆者在閱讀相關人士撰寫之回憶錄時,僅能以所蒐集而得之資料、檔案與文獻進行交叉比對分析。

  4. 美中台三邊關係比較分析

  1. 美國「一個中國」政策的內涵

1972年美國總統尼克森訪問中華人民共和國,美中雙方於228日簽署了上海公報,根據上海公報,「美國認知,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。美國重申中國人自己和平解決台灣問題符合美國的利益。」此聲明即美國所謂「一個中國」政策的開端。
根據美國國會20079月的研究報告(CRS Report for Congress)指出,美國「一中政策」的支柱包括分別簽於1972年的上海公報(Shanghai Communiqué of 1972)1979年的美中建交公報(Normalization Communiqué of 1979 )1982年有關對台軍售的「八一七」上海公報(August 17 Communiqué on arm sales of 1982)、美國政府1979年通過的台灣關係法(Taiwan Relations Act, TRA (P.L. 96-8) of 1979 )1982年對台六項保證(Six Assurances to Taipei of 1982)8美國一直認為台海兩岸在此一架構下,享有安定與和平並各自得到很大的政治與經濟發展,因此美國強調美國不願見到任何一方片面改變現狀。但美國的「一個中國」政策在不同時空背景之下,在解讀上常語帶模糊、彈性與權宜的性質,影響層面包括:9

(一)主權(Sovereignty)(1)柯林頓政府的「三不」(Clinton’s Three Noes)(2)小布希政府對「台獨、公投與修憲」等議題的態度(Bush on Taiwan Independence, Referendums, Constitutions)(3)台灣總統訪問(過境)的問題(Visits or “Transits” by Taiwan’s President)(4)台灣參與國際組織(International Organizations)

(二)武力使用(Use of Force)(1)「三個如果」(Three Ifs)10、(2)承諾協助台灣自我防衛(Commitment to Help Taiwan’s Self-Defense)、(3)美台軍售與軍事合作(Arms Sales and Military Relationship)。

(三)對話(Dialogue):(1)鼓勵兩岸對話(Urging Cross-Strait Dialogue)、(2)柯林頓政府提出兩岸問題必須和平解決並獲得台灣人民的同意(assent),以及台灣提出「特殊國與國關係」後,柯林頓政府提出解決兩岸問題三支柱(three pillars)的說法--一個中國、和平對話、不以武力解決兩岸爭端(One China, Peaceful Resolution, and Cross-Strait Dialogue11、(3)布希政府重申對台六項保證(Bush Administration’s Re-emphasis of the Six Assurances”)


  1. 冷戰時期的美中台三邊關係

二次世界大戰之後,國際體系逐漸形成美蘇兩強對峙的態勢,在核子相互毀滅的威脅陰影下,經歴了無數次日積月累的交鋒過招之後,美蘇找到了和平共存的低盪策略,大致上成功地圍堵區域性衝突擴散為全球性衝突,防止了第三次世界大戰的發生。直到九○年代初,蘇聯瓦解,這段期間,是大家熟悉的「冷戰時期」。在冷戰時期,中東地區,和分裂國家地區(如東西德、朝鮮半島、和台灣海峽),被視為是最具有潛在危險,讓美、中、蘇可能捲入武力衝突的區域。

自二十世紀初以來,美國國家戰略最高指導方針即阻絕任何戰火波及美國本土,同時也要防止在歐亞大陸出現一個強大的單一國家或單一集團或支配性力量制霸亞洲或歐洲,以免損及美國在全球事務的影響力和控制力。冷戰時期自尼克森政府開始,華府的中共政策基於「制衡蘇聯」的戰略需要,對台灣的政策則是配合其中共政策,因此冷戰時期美國的對華政策可說相當大程度地被美、蘇對峙的環境因素所左右。


  1. 九一一事件前的美中台三邊關係

蘇聯解體,正式宣告冷戰的終結,使得國際權力格局發生結構性的改變,而美國的兩岸政策也隨之產生本質性的變化。中國崛起填補蘇聯解體後美國尋找「假想敵」的空間,在全球權力板塊上,美國內部以杭延頓(Samuel P. Huntington)、孟儒(Ross H. Munro)、克勞塞麥爾(Charles Krauthammer)等學者,分別從文明衝突、軍事安全、權力均衡的角度出發,提出「中國威脅論」,認為中國的復興將使美國國家利益受到損害,所以美國必須採取「圍堵」方式來防範「中國威脅」;相對地,美國另有一批政、學界人士如季辛吉(Henry Kissinger)、何漢理(Harry Harding)、李侃如(Kenneth Lieberthal)等學者則是認為,美、「中」對抗的思維只會製造世界動盪與不安,白宮惟有透過與中國保持交流、接觸、合作的「交往」政策,引導中國往民主、開放、穩定的方向轉變,才能使美、中互動關係朝良性平穩發展,以確保亞太安全以及美國國家利益。12

在實際作法上,美國政府內部主張對中國採取「交往」政策,兼顧「圍堵」、「和平演變」,一方面和中國之間維持經關係貿與外交合作,但另一方面在國際戰略與軍事安全上,則聯合日本、南韓、台灣、越南、泰國、印度、澳洲,對中國形成半月形圍堵包圍圈,以阻止其勢力擴張。這種一手交往,一手圍堵的「軟圍堵」(或稱「和圍」(Congagement))策略作為,相當程度地主導了後冷戰時期華府的兩岸政策。

冷戰對抗因蘇聯瓦解而結束,國際權力結構由「兩極」變為「單極」,美國成為世界惟一超級強權。當中共當局以武力鎮壓天安門民主運動,除招致世界各國的譴責與制裁外,也使人權問題成為美國對中政策的主要項目,特別反映在是否給予中國貿易最惠國待遇;在台灣,隨著解除戒嚴、開放黨禁報禁、終止戡亂等一連串政治改革,民主化運動正方興未艾,兩岸民間交流熱絡,而官方交流也準備要開始。

隨著東歐共產集團民主、兩德統一、和蘇聯解體等重大事件之演變,國際體系產生了根本的變化,形成美國一強獨霸的局面,瞬間冷戰時期劃下了句點,後冷戰時期於焉誕生。值得注意的是,歐陸和平可期,中東紛擾依舊,朝鮮半島大致穩定,惟台海局勢詭譎多變,儼然成為國際矚目的焦點,美國也更加密切地注意任何可能改變台海現狀的事件或現象。自八○年代鄧小平改革開放政策以來,中國大陸經濟突飛猛進,國力大增,大有假以時日躋身超級強國的架勢,美國視為威脅其霸權的主要競爭對手。再者,台灣本土主權意識的抬頭,讓中國大陸產生統一遙遙無期的危機感,領導階層似乎已經無法全神貫注於其內部經濟發展,而必須關注台灣政治社會情勢動向,重新擬定文攻武嚇的因應策略。

因為冷戰結束使得美國對中共政策「聯中制蘇」的戰略誘因消滅,華府對北京的態度轉為強硬,但未幾又因為著眼於經濟快速成長的中國大陸所提供的龐大商機,以及需要中共在諸如環保、大規模毀滅武器擴散、飛彈科技管制、經貿、區域安全等全球性議題的合作以及身為安理會常任理事國所具有的影響力,於是華府再將中國政策的基調由「和平演變」轉為「交往」進而「戰略夥伴」,只是美國、中共之間確亦存有利益衝突之處,所以將兩方定位為既競爭又合作的「競合關係」。

九一一事件後的美中台三邊關係

國的外交政策傳統上「重歐輕亞」,美中關係自雙方建交後,歷經對抗蘇聯而建立的「戰略合作關係」,到新現實主義的「建設性關係」,柯林頓時期和中共「全面交往」並提昇到「建設性的戰略夥伴關係」。九一一事件前,美國的亞洲政策中,中國不是唯一的重心,1999年美國誤炸中國駐南斯拉夫大使館和2001年的南海美中撞機事件,中國和美國的關係因而呈現緊張與僵化。

2001年美國本土發生九一一事件後,小布希政府即加速調整全球戰略的步伐,將其戰略思維轉向亞洲,突顯美國本土的防衛優先,在亞洲則爭取中國支持反恐,美中關係因而開啟合作的契機。在亞太政策上,為了擴大及延續反恐陣線,美方積極與俄羅斯、日本、菲律賓、泰國及澳洲等國家結盟,並與台灣、中國建立更密切的反恐合作。簡言之,與亞太國家的反恐結盟是現今美國亞太政策的基調。美中關係也藉此機會走出因EP-3軍機擦撞所造成的低潮。不過,美中兩國基本意識型態與長期目標並不一致,雙方的合作關係並不可能如同美日同盟關係那般的親密與穩固。

此外,我們可以發現布希與柯林頓對兩岸問題的基本看法並無太大差異,雖然柯林頓曾對台提出三不,但也同時強調兩岸問題需要和平解決,更主張需獲得台灣人民的同意。布希則是強調尊重台灣關係法,並重述尊重台灣人民意願的政策原則。布希並不認同過去柯林頓所提出「戰略伙伴」的口號,因為中美之間不可能結合成美日般的同盟關係,但這不表示美對中有敵意。布希主張美中關係建立在「合作的、坦誠的及建設性」的三原則。九一一事件對美中關係帶來利弊互見的影響。一方面中共藉此與美國重修舊好,並及將自己的勢力投射到中亞,強化新疆地區的安全。但在另一方面,美軍駐紮中亞讓中國害怕美國勢力的入侵,妨礙中國於中亞的安全佈局。同時,中國對於包括俄羅斯及巴基斯坦等國加入美國一方的作法只能低調回應。

而小布希政府和中國的關係在九一一事件前是「戰略競爭者」,但九一一事件後,因美國國家戰略改變,雙方發展成「建設性合作關係」,雖然在戰略利益上仍有衝突,但美中關係已有相當程度的改善。對美國而言,中國在國際社會中是反恐合作與利益交往的對象,但美國視中國為潛在對手的戰略並未消除,在某些地方,美國仍呈現出對中國戰略嚇阻的態勢。布希政府向中國表態,美國不支持台獨,但在「台灣不獨」的前提下,如果北京對台動武,美國不排除出兵協防台灣,顯見美國的兩岸政策由柯林頓到小布希任內由「戰略模糊」轉變成「戰略清晰」。

反恐合作雖改善美中關係,但「九一一事件」並未改變美國對台灣安全的支持。除國務卿鮑爾(Colin Powell)稱台灣是「成功的故事」之外,布希稱台灣為「好朋友」,表明美國「會記住對台灣人民的承諾,並且會推動一個有效的飛彈防禦系統保護此地區的人民」。美國副國防部長伍佛維茲(Paul Wolfowitz)20023月在佛羅里達州,與我國防部長湯曜明會晤,9月上旬,美國又邀請我國防部副部長康寧祥訪美。北京也批評美國在「核武態勢評估」將中國攻打台灣列為使用核武的想定之一。雖然,布希政府一再強調「不支持台灣獨立」,美國與台灣間的安全合作,不因中國協助美國反恐而有任何削弱。美國在忙於反恐之際,無法分心、分力處理台海兩岸問題,不希望台灣與中共在此段時間製造新的緊張。布希總統在北京對台海兩岸議題,公開支持「和平解決」,要求兩岸均不應挑釁或片面改變現狀,並繼續支持「台灣關係法」,協助台灣防衛。布希也希望兩岸能藉加入「世界貿易組織」恢復兩岸經貿對話。1

1 林正義,「九一一事件與中美台關係變化」,台灣智庫和平論壇,2003624日。

Cited from http://wwww.peaceforum.org.tw/onweb.jsp?webno=3333333304&webitem_no=158



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