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2008/01/08

台灣該有什麼樣的外交?


台灣與非洲邦交國馬拉威的外交關係拉出警報,中國已經跟該國簽訂建交協議書,中國外交部長楊潔箎並揚言將與所有國家強化並建立關係。顯然中國已經對台灣的「入聯公投」祭出重砲,不惜轟垮台灣所有的邦交國對台灣進行報復。面對這個問題,這裡不準備討論兩岸的外交戰,反倒是要檢討台灣該有一個什麼樣的外交。

台灣該有什麼樣的外交?

壹、外交理論研究的演變
 
一、傳統的外交理論
 
傳統上討論外交決策理論大致以Maurice A. East等人所編著的Why Nations Act.以及G. T. Allison所著的Essence of Decision-Explaining the Cuban Missile Crisis.兩本書最為經典,他們大致是從外交決策結構、行為來分析一國外交政策產出之因,這裡面包括領導者的人格特質、決策結構與過程、政權屬性、國家屬性等面向著手研究。

G. T. Allison更簡化為三種模式,一種是理性行動者模型(The rational actor)、組織過程模型(Organizational process)和政府的政治(Governmental politics)。第一種是著重在領導者個人的決策特質,第二種是著重在國內外各種組織對外交決策的影響,第三種是著重在政府各部門的本位主義對外交決策所產生的影響。
 
二、國際體系理論
 
由於傳統的外交決策理論已經把對外交決策行為的影響涉定在三種不同的範疇之中,影響七0年代以後外交行為甚大,其中Peter Calvert在研究美國外交決策時就提出「戲劇性行動者」(dramatic actor)的模型作為分析單元,他假設整個國際體系是一個舞台,每個國家都在這個舞台上扮演不同的戲劇化角色,而歷史文件和前人演說被當成是劇本,政治支持者和反對者被當成是配角,其他的槍砲武器被當成是道具,其他國內外群眾則是觀眾。類似這樣的一幕國際體系的戲局,它是不斷變動演出的,意指國際關係並非停滯不變,每個國家均應在不同的環境中求取不同的外交政策。


爾後,比較知名的K. A. WaltzM. A. Kaplan則試圖建構國際體系理論,Waltz著重在對體系中行為模式的產生,如國際危機發生的頻率,行動者企圖改變國際行為時所發生的對抗關係。Kaplan則乾脆將國際體系劃分為權力均衡系統、鬆弛兩極系統、緊密的兩極系統、普遍系統、層級性系統和單元否決系統,以此來檢視各系統之中的變動性與變動特質。
 
三、當代外交理論研究
 
當代外交理論研究比較偏重於決策者的行為模式來做解析,而提出單邊主義模型、雙邊主義模型與多邊主義模型。單邊主義模型大致是以Allison的「理性行動者模型」為基礎,認為採取單邊主義的美國受到總統個人的人格特質影響較大,而這種模式的產出對國際體系的變動性較大,特別是容易出現衝突、戰爭行為等外交特質。


至於雙邊主義,則是以「政府的政治」為基礎,也就是日常兩國設置領使館的正常外交行為,由於有領使館處理一般性的兩國外交事務,所以文書性的外交往來比較常見,雙邊關係也比較能維持,對國際體系的變動性影響比較小。


多邊主義則是以「組織過程模型」為基礎,是三個或三個以上的國家所進行的談判、磋商的機制。由於連結的成員國較多,所以處理外交行為的議題必須簡單或單一性,許多國際組織會以單一性的議題作為組織存在的基礎,就是在這個原則下產生。多邊主義由於講求「坐下來談」,所以被視為是解決國際衝突的最好機制。


另外,G. R. Berridge在他的「外交理論與實踐」一書中,還特別提出「峰會外交」(summitry)的概念,他認為「峰會外交」是一種非常特殊的「多邊外交」,這種被視為可以當成「看法交換」的外交模式,他的功能主要包括有:一、以國際現實教育不同國家的領導者,亦即是一種「國際社會化」的過程,領導者可以擺脫國內事務,在國際場域中學習做一個國際領袖的機會。二、「峰會外交」容易達成一籃子的交易,也就是容易達成「關聯性原則」。三、「峰會外交」可以促成談判的最後時限的終結,加速談判的完成。四、領導者以其權威可以打破談判的僵局。
 
貳、從「軟實力」到「聰明外交」
 
當代以來,在Joseph S. Nye提出「軟實力」(soft power)的影響之下,外交研究已經逐漸擺脫國際體系的模型架構解釋方式,「軟實力」指的是通過自身吸引力而不是威懾來達到外交目的的能力,特別是文化、意識型態的影響。Nye的這一觀念在二十一世紀受到推崇,主要還是國際間對美國推行「單邊主義」的一種反動。中國就以這個概念作基礎,提出他們「和平的」、「和諧的」,強化合作關係的外交觀。


面對美國深陷伊拉克戰場的泥淖以及中國趁機的崛起,二00七年年以來由Nye和美國前副國務卿阿米塔吉(Richard Armitage)所共同領導的跨黨派「聰明實力委員會」,就提出「聰明實力」(smart power)這個概念,取代「軟實力」的訴求。「聰明實力」是結合軟實力與硬實力之所長,超越胡蘿蔔加大棒的政策,實現從提供全球公共產品到實現公共的善(good)的轉變。 


他們並從政策、財力和人力設置上提出相應的建議,比如應超越反恐戰爭,調整安全觀念,關注世界本身,認為幫助實現其他國家、個人的願望是恢復美國聲望的最好辦法。不同於新保守主義確保美國安全的辦法是讓敵人懼怕,「聰明實力」要達到既愛又懼的效果,認為勝利取決於吸引外國人站在美這國一邊,幫助他們建立有能力的、民主的國家;不同於新保守主義的民主改造計畫,「聰明實力」堅信「軟實力」自然就會贏得和平,即吸引人民選擇民主而非強迫他們民主化。
 
他們還為美國提出五個具體的思路,做為美國新外交的操作模式:一是啟動聯盟、夥伴與國際多邊制度,以服務於美國利益,應對21世紀的挑戰;二是關注全球發展,提升美國外交中發展概念的分量,將美國的利益與世界人民的期望結合起來;三是切實重視公共外交,通過建立尤其面向年輕人的、長期的人與人關係,將世人拉到美國一邊;四是經濟整合,認為持續的參與全球經濟對增長與繁榮無疑是必要的,但是自由貿易的實惠必須拓展到那些國內外「落伍」的民眾;五是技術與創新,認為能源安全與全球氣候變化的 挑戰要求美國領導去建立全球共識,提出創新解決方案。


面對中國的崛起,他們還以「聰明實力」的概念,內涵傳統「權力平衡」的思考來作為制衡中國的力量。他們認為未來亞洲十五年發展,既是朝氣蓬勃,同時競爭激烈。在大國關係中,中國可能將成為區域主導強權,而且將持續作為區域經濟成長和全球動能的力量,但由於中國政治體制和價值觀念與外界有差距,同時中國不論內外皆有複雜變數,未來存在許多不確定的關係發展。


印度具備高度經濟成長動能,將成為區域大國,足以和中國競爭,並且在許多方面還將超越中國。雖然美國和印度關係已大幅增長,但不應有太多不切實際的期待,印度一直維持獨立外交政策路線(包括過去不結盟),而且印度在改善和美、日關係的同時,也改善和中國的關係。澳洲和美、日聯盟關係緊密,但澳洲有其自身限制和困難,澳洲不只關切亞太,而且需顧及歐洲和南太平洋地區的事務,同時澳洲軍事資源有限,只能做形式上的結盟。
 
另外,他們以為美國主導亞太形勢仍將持續至2020年,但無法獲得保證。美國無法在亞洲行使單邊主義,必須和區域國家共同合作。美國和日本在未來仍將是世界最大的經濟體,而且雙方擁有共同的民主體制和理念價值。美日聯盟在過去扮演著穩定亞太區域安全和發展的角色,在未來中仍將持續形塑亞洲的關係和發展。美國期待並支持日本在亞洲和全球扮演更積極影響力的角色,更具自信的參與國際事務。美國樂見日本近期修憲努力,支持日本爭取聯合國常任理事國的目標,但認為日方應增加軍費,而且提議建立美日自由貿易區。
 
參、台灣該有什麼樣的外交?
 
台灣的國際地位既具有「國家的型態」,也有「非國家的型態」,台灣的「國家型態」讓台灣可以參與國際事務和國際組織。台灣的「非國家型態」,也讓台灣只能參與國際非政府組織(IGO)的資格。所以,如果從「國家型態」來界定台灣的國家屬性,那麼台灣屬於國際社會「邊緣性的性格」更濃。在「邊緣性性格」的呈現之下,台灣如何界定自己在國際社會的「邊緣性地位」和「邊緣性利益」,就變得相當重要。


過去提出的「烽火外交」或者稱「進攻型外交」,把台灣的國家型態界定成「大國的屬性」,所以我們試圖學習美國「單邊主義」的外交風格,希望突破中國在國際社會封鎖我國外交場域的限制,但在中國崛起的事實之下,國際社會的現實性,讓我們的外交突破徒勞無功。


二00七年以後,從八月份的「台灣-中美洲高峰會」、「台非高峰會」與「台灣-南太國家高峰會」的舉辦,我國又快速將外交的操作轉向「多邊主義」,這也是以「大國型態」界定台灣的國家屬性,讓我國可能付出的更多,獲得的卻不成比例。所以如何重新界定台灣國家型態的「邊緣性性格」,應該是我國重新在國際社會再起的機會。


當然要界定台灣的「邊緣性屬性」,必須理解我們有多少「邊緣性利益」,例如我們華碩發展出來的低價電腦EPC,雖然是商業產品,卻是屬於我國「邊緣性利益」的一環,我們的科技產業、環保技術、生物科技技術,都可以當成「邊緣性利益」的重要項目。以這種「邊緣性利益」卻又超越中國的低品質的產品,我們可以透過「外交行銷」,把我們的產品和民主價值輸送到主流國家和邊緣性國家之內,讓國際社會理解我國存在的價值。


這種類似「聰明外交」的模式,可以把我國產品的研發能力當成是「硬實力」,把我們的民主價值當成是「軟實力」,唯有透過這種軟硬實力的交叉運用,特別是回歸「雙邊外交」的操作之下,我國外交的功能才能彰顯,外交官員的努力也才能一點一滴的累積成台灣「國家實力」的原則。
 
肆、結論
 
「弱國無外交」這已經是過時的觀念,全球化時代智慧可以創造一切的價值,台灣不必小看自己,也不必太膨脹自己,我們推動「入聯公投」只是我們總體外交的一環,這可以讓國際社會知道我國所處國際環境的不利。但作為一個「邊緣性國家」,「入聯公投」只是我們「項莊舞劍」的一個項目,絕非是走向「幸福外交」的終點。所以學習「聰明外交」,應該才是我們走向國際社會最有可能的途徑。


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