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April 11, 2014

「上了談判桌 才知道他們對我們瞭若指掌」



毛澤東:「沒有調查研究,就沒有發言權。」




「上了談判桌 才知道他們對我們瞭若指掌」獨家揭密》二十位兩岸談判官員第一手訪談
撰文 / 鄭閔聲
出處 / 今周刊   902期

2014/04/03


為透視兩岸協商內幕,前國安會副祕書長、現任中華經濟研究院第一所所長張榮豐,花費兩年時間,訪談二十位台灣談判官員,結論卻令人背脊發涼:中國對台灣瞭若指掌,我們,卻連基本的功課都沒做完……。
三月三十日午後,數十萬名「黑衫軍」,從四面八方湧向凱達格蘭大道;群眾身上的黑衣,象徵他們抗拒的「黑箱服貿」。這場由學生發起的社會運動,源頭不僅是贊同或反對《服貿協議》之爭,更是台灣內部對兩岸協商日趨頻繁,過程卻極為封閉、不透明的深切焦慮。

「馬政府的兩岸談判,缺乏核心目標設定,也缺乏長期談判的耐性,常像是為談而談。」中華經濟研究院前副院長,現任中華經濟研究院第一所所長張榮豐說。

張榮豐被稱為李登輝時代的「兩岸議題作戰官」,曾在一九九六年台海危機期間參與制定應變計畫(「十八套劇本」);一二年起,他花費兩年時間,訪談二十位自○八年後曾親身參與兩岸談判的官員,研究結果證明民間對政府談判能力的質疑,絕非杞人憂天。

「限期完成」、「準備不足」、「資訊不公開」,是張榮豐歸納出的三大結論,也是導致我方官員與中國談判時,無法為台灣爭取最佳利益的三大致命傷。儘管這項研究在《服貿協議》簽署前就已完成,但對照近期國人對「黑箱服貿」的種種質疑,報告結論不僅極具參考價值,甚至直指問題核心。


只求是否完成協議 不管是否達成目標


《服貿協議》完成談判後,總統馬英九曾不只一次公開宣示,希望協議能在特定時間點前生效;這類的「軍令狀」,對曾參與兩岸過去十九次協議的台灣談判代表而言,其實一點也不陌生。

根據受訪官員說法,我方與中國談判時,經常承擔「必須限時完成談判」的沉重壓力,直接造成談判事前準備不足、無力爭取對我方具較高價值的條件等後遺症,「結果就是兩岸談判『重量不重質』,只重視是否完成協議,不重視目標是否達成。」張榮豐說。

檢視過去六年兩岸完成的多項協議內容,確實符合這項論點。例如○八年十一月簽署的《兩岸空運協議》,雖讓馬英九兌現「當選一年內談出空運協議、實現兩岸直航」的競選支票;但國內航空業者引頸期盼的「陸客來台轉機」,卻未被納入協議,僅以「如有未盡事宜,雙方得以適當方式另行商定」應付了事。

交通部長葉匡時今年二月公開表示,「開放陸客中轉,是桃園航空城的成功關鍵。」這項「關鍵條款」,當年卻因政府急著完成談判而付之闕如;「另行商定」,更只是中國開出的空頭支票,五年來每逢兩會協商,我方一定將開放陸客中轉列為重要議題,但對岸始終沒有具體承諾。我國航空業者只能眼睜睜看著台灣旅客可經中國轉飛第三地,自己卻無法賺取陸客中轉費用。

「因為談判時間的限制,我方代表面對難度較高、雙方沒有共識的議題,往往只能以『另行商定』交差;但這些需要另行商定的議題,對台灣來說,往往是最關鍵的項目。」張榮豐分析。

該要沒要  該守沒守
談判籌碼盡失  台商繞過官方與北京對話

「這些官員普遍認為,我們情報不夠、根本不了解對方、目標也不清楚;上了談判桌才發現,對手對我們瞭若指掌。」張榮豐直言,事前準備不足導致目標不明確,是談判官員臨場時的另一大致命傷。

以中國談判標準程序為例,國務院事前一定奉行毛澤東揭示的:「沒有調查研究,就沒有發言權。」分別徵詢各部委、工作階層、相關企業及地方領導意見,並同步進行產業影響分析,確立談判目標;另一組團隊則蒐集台灣談判代表背景、產業結構等資訊。

「ECFA(兩岸經濟協議)談判前,甚至把所有台灣鑽研ECFA的學者找到中國開研討會。」張榮豐說。

反觀我方,在「知己知彼」這項功課上卻像是敷衍了事,所謂徵詢意見,往往只是與產業公會理事長會談,「這種程度的研究調查,連自己一定要搶到的都不知道,更別說擬定與中國的攻防策略。」張榮豐說,曾有官員在訪談中無奈坦承,有業者在協議完成後,認為「該要的都沒要到」,索性跳過台灣官方,直接與北京對話,顯見政府溝通機制,無法反映業界需求。

「所有的自由貿易協定都有明確的產業目的,像紐西蘭就是想賣奇異果和牛肉、韓國滿腦子就是想賣汽車;但從來沒有人告訴我,台灣簽服貿的產業目的是什麼。」一位曾擔任政務官的經濟學者這麼說。

沒有足夠的情報,對議題的了解又不夠充分,導致談判過程有如迷航,結果當然不盡理想。例如我國生技業者原本對一○年十二月完成的《兩岸醫藥衛生合作協議》寄以厚望,希望協議生效後能大幅縮短新藥進入中國市場時程,但因為文字定義太過模糊,並未帶來預期效益。協議中,雙方同意「就彼此臨床試驗制度規範、執行機構……進行交流與合作。以減少重複試驗為目標……積極推動兩岸臨床試驗及醫藥品研發合作。」我方認為「減少重複試驗」,代表中國同意在台灣完成臨床實驗的新藥得直接進入中國市場;實際上中國卻要求在當地販售的新藥,必須在中國完成第三期實驗並設廠生產。

中研院院長翁啟惠認為,中國所提要求將導致台灣生技產業外移;衛福部官員也認為,中方政策違背協議精神,持續溝通爭取,但這項障礙至今仍未突破。

談判沒有目標的另一項案例是《共同打擊犯罪及司法互助協議》,我方原期望透過這項協議,引渡潛逃中國的罪犯。但協議第六條卻規定:「受請求方認為有重大關切利益等特殊情形者,得視情形決定遣返。」這形同「免死金牌」,讓中國可決定是否配合遣返,導致重大經濟犯陳由豪、劉松藩等人仍得以逍遙法外。

「當一開始的目標不明確,沒有設定哪些議題一定要放進去、哪些一定要排除, 坐上談判桌時,當然搞不清楚要談些什麼。」張榮豐下了這樣的注腳。

這種「該要沒要、該守未守」造成的矛盾,在這一回《服貿協議》談判再次出現。協議中,兩岸互相開放投資醫院,雖然條文中強調:「未持有台灣方面身分證明文件的自然人董事不得超過三分之一」,但可預見的影響是,中資入股台灣醫療機構後,可將水準較高的台灣醫療人員調往中國服務,造成「醫療人才輸出」;另一方面,政府卻有意將國際病患引進自由經濟示範區享受優質服務,讓台灣成為國際醫療中心。

「自由經濟示範區要開放國際醫療、輸入病人;《服貿協議》卻要輸出醫療人才與資源,這根本就是矛盾的。」一位卸任部長級官員質疑,政府談判服貿前,根本沒有通盤考量其他國家重要政策,「政府如果有經濟戰略,就不會有兩個部會在做矛盾的事!」

資訊不公開透明,一直是兩岸協商最為人詬病之處;《服貿協議》談判過程中,行政部門更始終堅持「談判必須保密」。張榮豐直言,所謂保密,應該是指不讓對手獲悉我方底線和時限;「但事前當然應充分和利害關係人溝通,取得內部共識作為交涉籌碼。

也因為缺乏內部共識支持,我方代表在談判桌上面對中方「不要破壞兩岸和諧」的柔性勸說時,總是難以抵擋。「很多官員反映,因為不想背負破壞兩岸關係的罪名,在談判中不敢有太過強硬的要求。」張榮豐認為,這種兩岸和諧優先的心態,最容易讓談判團隊陷入中國事先設定的議題走向。

看看美韓怎麼談的…
各自將內部壓力轉為談判籌碼

馬政府最常拿來說服國人服貿非過不可的理由是,「台灣已經落後韓國十年,若服貿不過,我們怎麼和韓國競爭?」不妨看看韓國與第二大經濟夥伴美國,當年是如何完成FTA(自由貿易協議)談判。

○七年四月,時任美國總統布希趕在《貿易促進授權法案》效力截止前,與韓國完成FTA談判,但美國眾議院憂心韓國汽車傾銷,將危及美國汽車工業,否決這項協議;韓國民眾也不滿政府未經公開討論就簽下協議,並擔心恢復美國牛肉進口,將造成狂牛症風暴與韓國農業重大損失,發動多次大規模抗議。

經過多次斡旋,雙方互有讓步,韓國同意美國每年可對韓國輸入兩萬五千輛符合安全標準的汽車,且韓國汽車進口美國維持二.五%關稅五年;韓方則堅持三十個月以上美國牛不得進入韓國,但同意分十五年降低或取消四○%的其他美牛進口關稅。兩國終於在一○年底簽下協議。

美韓兩國在談判過程中,皆很清楚理解自己的需求,美國的首要目標就是保護汽車工業,並且輸出牛肉;韓國顧慮的則是本土農民生計,以及民間對狂牛症的恐懼。雙方交手期間,也各自將內部壓力轉換成談判籌碼。「民主國家最重要的資產就是民意,這是說服對方很重要的武器。

」張榮豐說。

反觀台灣,馬政府一再以口號式的「我們一定要走出去」強調《服貿協議》重要性,但未對產業衝擊進行任何有效評估;相較於美、韓兩國對於勢在必得的項目寸步不讓,台灣民眾對幾乎是「從天而降」的《服貿協議》,當然難以接受。

談判桌上的攻防,像是政府效能具體而微的展現。細節處,考驗政府能否深入民間,掌握市井百業的需求與憂慮;宏觀處,需要依循具體明確的願景方向作為取捨依據。官員在兩岸談判過程中的荒唐與輕率,正凸顯了政府失能及缺乏具體方向的迷航領導。

這些問題不改,即使學生們離開了議場,下一回的兩岸談判,台灣恐怕還是被中國牽著鼻子走。而沒有方向感的台灣,會被中國牽到哪裡去?這,正是年輕人心頭最深層的憂慮之一。

兩岸談判居劣勢
台灣的三大致命傷

1.限時完成
協議內容重量不重質,我方無法經常取得關鍵利益,形同為談而談。

2.準備不足
談判方向不明,有如迷航,無法回應民間與業界需求。

3.資訊不公開
缺乏內部共識支持,談判籌碼不足,常落入中方設定框架。

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