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2004/08/13
憲法政治：倒閣制度與內閣總辭
何謂倒閣？倒閣的型態有哪幾種？又倒閣成立之後，內閣必須總辭，而國會改選或總統改選後，內閣需否總辭呢？本文將告訴我們這部分的憲法政治之運作......一、倒閣的意義
所謂「倒閣」就是要求執政黨的政務官執政團隊改組或要求閣揆、個別閣員下台而負政治責任或政策責任之謂，在比較政治制度及各國憲政慣例上，於內閣制或帶有內閣制色彩的雙首長制國家，在野黨甚且無須任何理由，就可以發動倒閣。
只是，很多人往往以為倒閣只能由國會來發動，而不能由內閣主動發動，事實上不盡然如此；當然，也有很多人誤以為倒閣必然就是要求內閣負集體負責，而無所謂要求個別閣員負責之倒閣，實際上也非如此。
二、倒閣制度之類型
詳言之，目前各國倒閣的制度類型，至少有如下幾種：
（一）信任制度，也可稱為信任案或信任投票（vote of want of confidence或vote of confidence）：倒閣也可由內閣主動提出一個議案，叫做信任案者，藉此要求國會對內閣的施政能力表示信任與否，若國會過半數議員表示內閣已沒有繼續施政的能力，則內閣就應下台；反之，若國會過半數認為內閣有繼續施政的能力，則內閣所端出來的下一個議案（也許是某個財經法案），國會就有義務於一定期限內予以通過，否則國會將可被內閣解散。但遺憾的是，這個制度在我國憲法規定中既不存在，也未透過憲政慣例予以建立。
（二）不信任制度，也可稱為不信任案或不信任投票（vote of no-confidence）：則是由國會連署主動提出一個議案，叫做不信任案者，於提出的二十四小時後至四十八小時內，立即表決（我國憲法規定的冷卻時間則為議案提出七十二小時後的四十八小時內為之）。若國會過半通過認為內閣應下台負責，那麼內閣就應總辭，但亦得藉此同時解散國會；若國會未達半數以上通過不信任案，那麼內閣還是可以繼續擔當，至於是否再作內閣改組或主動辭職，則為內閣「行政保留」的範疇。
這類的制度，在有些國家如德國，則略有修正而改為所謂的「建設性不信任案」（constructive vote of no-confidence），即德國國會須先以多數選出新任的總理人選，始得對現任總理提出不信任案。
（三）譴責制度，或稱為譴責案或譴責投票（vote of censure）：僅因閣揆或閣員個人之操守不佳或個別部會政策規劃不當、政策執行監督不周，而由國會做成一個譴責決議要求閣揆或閣員（尤其後者）下台的制度；若有閣揆下台而涉及內閣總辭或須作較大幅度內閣改組的問題，在內閣制、雙首長制的國家已經是司空見慣的家常便飯。
（四）其他制度：事實上，除上開信任制度、不信任制度及譴責制度外，很多國家還有一些特殊的制度（限於時間與篇幅，於茲不贅），同時即使是連總統制的國家在內，也還有些共通的設計，如「彈劾制度」（impeachment），而由國會以準司法的程序通過彈劾案，讓行政首長（如總統或閣揆）、閣員不僅負起政治責任，還有背負司法責任的可能（有些國家係交給憲法法院審判，有些國家則交由上議院審判，各國或有不同）。
在我國，除對總統、副總統之彈劾係交給立法院與任務型的國民大會為之外，至於對閣揆、閣員的彈劾權仍在監察院的手中，由其通過彈劾案後再交由司法機關懲戒，不過實益總是不大。
三、內閣總辭—以台灣的內閣總辭為例
信任案或不信任案的倒閣若成立的話，內閣當然需要總辭；內閣閣揆主動請辭，內閣也需要總辭。除此之外，單以台灣為例，恐怕連立法院改選之後，或是總統改選之後，內閣也必須總辭。蓋即使釋字第三八七號解釋作成之憲法規範，既與今日憲法時空有所不同，能否繼續援引適用之問題，亦即國會改選之後，內閣應否總辭，似可作如下析解：
（一）單就形式而言，如採文義解釋法、歷史解釋法等「憲法變遷之形式說」，將原本閣揆之任命，係經總統提名且需立法院同意而產生之限制（憲法本文規定參照），解讀為現僅需由總統提名即構成任命（憲法增條條文參照）來看，的確釋字第三八七號解釋未必可繼續援引適用於修憲後之今日。準此，若國會改選而內閣亦予總辭的話，已非「義務性辭職」，至多僅屬「禮貌性辭職」之一種！
（二）然就實質而論，可從體系解釋法、目的解釋法等予以闡述，而建立「憲法變遷之實質說」。亦即，既然行政院仍需向立法院負責，仍為憲法權力分立之制衡主軸，迄今未變，且修憲後仍有此類慣行事實（國會改選之後，內閣就總辭）不斷產生，此觀1995年、1998年、2001年立委選後，內閣都據以總辭已屬自明之理，恐怕早已有憲法上之確信問題存在，而為憲政慣例。依此，國會改選而內閣總辭之舉，仍屬義務性辭職！
若依筆者體察心得，則寧可採取「憲政慣例說」（也就是，上述的憲法變遷之實質說），即以行政院對立法院負責為制衡之基準，傾向於認定此類辭職仍應為「義務性辭職」。甚至，當現任總統無法連任時，內閣之總辭，亦應解為「義務性辭職」，而非「禮貌性辭職」；惟僅現任總統連任時，內閣之總辭，始為「禮貌性辭職」。
也就是說，就釋憲實務而言，釋字第四一九號解釋文第二段所稱：「行政院院長於新任總統就職時提出總辭，係基於尊重國家元首所為之『禮貌性辭職』，並非其憲法上之義務」恐需修正為：「行政院院長於新任總統就職時提出總辭，究屬『禮貌性辭職』或『義務性辭職』，應分別視總統是否連任、副總統是否繼任等情形而定，尚不可一概而論。若行政院院長係基於尊重國家元首所為之『禮貌性辭職』，非必然為其憲法上之義務」。
至於，釋字第三八七號解釋文所言，依當今憲法規定及憲政慣例，亦應補充修正為：「行政院院長雖毋須再經立法院同意而任命之，惟仍依憲法規定，對立法院負政治責任，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應向總統提出辭職。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員係由行政院院長提請總統任命，且係出席行政院會議成員，參與行政決策，亦應隨同行政院長一併提出辭職」，始符合憲政主義基本價值取向的要求。
四、倒閣與內閣總辭後的內閣—看守內閣
承前所述，依台灣的憲政慣例，每當國會改選之後、總統就職之前，內閣都必須總辭，前者已為義務性辭職，後者則往往屬於禮貌性辭職。但無論原因如何，總辭之後的內閣就是「看守內閣」（care-taker cabinet），與「跛腳總統」（crippled president）頗為類似，而於看守期間內不能再從事重大政策決定，唯一的任務就是等待執政權力的重新交棒，儘管「看守內閣」、「跛腳總統」都是民主國家的選舉產物。
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