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2011/08/11

地方制度法專題:評析淡水河流域管理委員會

這是一篇時事問題的法律政策分析,主題是地方制度法專題:評析淡水河流域管理委員會......


地方制度法專題:評析淡水河流域管理委員會
                    陳朝建/新台灣國策智庫

壹、問題背景
  2011年8月10台北市長郝龍斌與新北市長朱立倫,在關渡碼頭大河之戀皇后號船上,共同主持「淡水河流域管理委員會」(可以簡稱為「淡管會」)的成立大會,試圖兌現其「黃金雙子城、淡水曼哈頓計畫」的選舉政見與合作諾言,甚至也提出未來雙北兩大直轄市將再據此成立「淡水河流域管理局」(成為正式的局處組織),以領航地方政府的組織再造與跨域治理。其中,「淡管會」的業務功能則將聚焦於水土保持、環境保護、污水處理、營建或水利管理等項核心問題,進而與中央政府(如環保署、農委會、水利署、營建署等中央主管機關)、其他的地方政府(如基隆市、桃園縣或新竹縣等淡水河流域的上游縣市)以及學者專家共同研究與執行處理。在此,即有幾項問題值得分析與說明,包括:

  一、台北市、新北市依法如何合作?合作項目與範圍如何釐定?

  二、以「淡管會」的成立與運作為例,將會出現哪些潛在的或可能的問題?又該如何解決?

  三、以「淡管會」的成立與運作為例,將可提供南部縣市如高雄市、屏東縣如何再就高屏溪的整治與管理哪些借鏡?或是可以協助南二都(台南市、高雄市)如何進行更進一步的跨域合作?

貳、政策分析
  蓋依地方制度法第21條有關跨區域事務之辦理的規定來說,地方自治事項涉及跨直轄市、縣市、鄉鎮市區域時,由各該地方自治團體協商辦理;必要時,由共同上級業務主管機關協調各相關地方自治團體共同辦理或指定其中一地方自治團體限期辦理。

  另外,地方制度法第21條之1更規範了跨區域的方式,即直轄市、縣市、鄉鎮市為處理跨區域自治事務、促進區域資源之利用或增進區域居民之福祉,得與其他直轄市、縣市、鄉鎮市成立區域合作組織、訂定協議、行政契約或以其他方式合作,並報共同上級業務主管機關備查(實務上,當然亦得經由各該直轄市、縣市議會或鄉鎮市代表會之同意)。

  基此,郝、朱兩位市長為實現其競選直轄市長期間所承諾推動之「黃金雙子城、淡水河曼哈頓計畫」,自得依地方制度法之相關規定,成立昨於關渡碼頭「大河之戀皇后號」成立「淡管會」,共同掌舵雙北必須一起管理的淡水河,既可整治淡水河之水質及周邊環境,亦可藉此發展橫跨兩市的光雕橋樑,共同營造雙北生活圈。

  詳言之,「淡管會」成立之目的,就是要活化淡水河的整體流域、總合治水工程作為合作主軸,力圖打造「二好、三新、四水」的雙北水岸都市。所謂「二好」是指「水清魚現好生態、水活景秀好遊憩」;至於,「三新」則是「新河流、新水岸、新城市」;另外,「四水」則是指「治水、清水、親水、透水」。實際上,為實現上開理想,2011年7月22日台北市政府與新北市政府即會銜訂定發布「淡水河流域管理委員會設置要點」,其主要內容在於:

  一、台北市及新北市為加強協調整合淡水河流域之治理與管理及河川區域之水污染防治事宜,特於中央成立淡水河流域專責管理機關前籌設「淡水河流域管理委員會」(且將於中央成立淡水河流域專責管理機關後解散)。

  二、「淡管會」置委員25人至29人;置共同召集人2人,由台北市與新北市副市長一人兼任;副召集人2人,由台北市及新北市秘書長兼任;其餘委員由台北市及新北市就下列人員聘派兼之:

(一)台北市代表:
1.工務局局長。
2.都市發展局局長。
3.環境保護局局長。
4.翡翠水庫管理局局長。

(二)新北市代表:
1.水利局局長。
2.城鄉發展局局長。
3.環境保護局局長。
4.農業局局長。

(三)其他機關代表,請下列機關各派一人兼任之:
1.行政院環境保護署。
2.行政院農業委員會。
3.經濟部水利署。
4.內政部營建署。
5.桃園縣政府。
6.新竹縣政府。
7.基隆市政府。

(四)學者專家代表:
由台北市及新北市聯合聘任各相關領域之學者專家6人至10人。

  (五)執行秘書:
     另置執行秘書2人,由臺北市工務局及新北市水利局主任秘書兼任,負責綜理會務之推動,並召開工作小組會議。

  三、「淡管會」任務如下:

(一)從法制、預算、業務、組織與人力面評估及推動成立淡水河流域專責管理機關。

(二)於淡水河流域專責管理機關成立前,在政策面與執行面協調流域治理與管理、河川區域水污染防治及其他相關事項。

  (三)本要點未盡事宜得由台北市與新北市協商修訂之;且「淡管會」所需經費由台北市及新北市平均分攤。

   依據上開要點,「淡管會」未來將作為新北市、台北市及中央相互協調整合的平台,但也是中央成立淡水河流域專責管理機關之前的暫時性組織,希望藉由地方與地方共同,甚或地方與中央的共同合作來整治淡水河並發展淡水河岸的景觀。

  目前,「淡管會」由兩市副市長陳威仁、李四川輪流擔任召集人,除延聘19位中央、地方相關機關或單位之代表出任委員外,並將另聘防洪排水、水土保持及坡地防災、跨域及水環境治理、水資源及環境保護、國土規劃及都市發展等五大專業領域共6至10位學者加入。其中,依據台北市與新北市政府的新聞稿觀之,「淡管會」召開首次的工作會議後,討論議題則為淡水河流域內的漂流物之處理問題。

  在此,如果就地方制度法的法理觀點來說,直轄市、縣市、鄉鎮市與其他直轄市、縣市、鄉鎮市的跨域治理,無論是否訂定行政契約或是行政協議,最好視事務之性質,以書面方式載明以下的事項,諸如:合作之團體或機關;合作之事項及方法;費用之分攤原則;合作之期間;合作書面文件之生效要件及時點;合作事項的違約之處理方式;與其他涉及相互間權利義務之事項。甚至,直轄市、縣市、鄉鎮市應依約定履行其義務;遇有爭議時,亦得報請共同上級業務主管機關協調或依司法程序處理之。

  總的來說,台北市、新北市確實是可以依法合作,但是有關之合作項目與範圍,不宜僅規定或約定「本要點未盡事宜得由台北市與新北市協商修訂之」,而必須進一步將合作事項的違約之處理方式與其他涉及相互間權利義務之事項等重要事項釐定清楚,甚至還必須進一步擴大合作的對象,例如應該及於基隆市、桃園縣與新竹縣。否則就會產生許多的問題,例如:

  一、淡水河流域內的漂流物之處理經費,出現兩造的爭議時,該如何解決?或是漂流物係來自於更上游的基隆市、桃園縣與新竹縣,雙北兩市是否向該等縣市究責?

  二、再如何以淡水河流域的上游縣市,如基隆市、桃園縣與新竹縣並未加入,但是實則淡水河流域的上游污染源或是上游砂石盜採之危害就是來自於上開雙北以外的縣市,則雙北要如何真正整治水質及周邊環境(包括完成橫跨兩市的所有光雕橋樑)

  就該等問題來說,如依相關法規觀之,淡水河作為跨越諸多直轄市、縣市的重要河川,由於台北市與新北市皆為直轄市,依法對淡水河有管理權責並無疑義;但是,桃園縣作為準直轄市,地位還是縣,與基隆市、新竹縣同,有關淡水河流域的上游河川之管轄權責現階段仍為中央的經濟部水利署,「淡管會」的正式成員只有雙北兩市,並沒有基隆市、桃園縣與新竹縣,加上中央主管機關也僅是派代表列席,亦非正式的成員,將「淡管會」的業務功能大打折扣。

  遑論新北市長朱立倫亦曾擔任過桃園縣長,且雙北與基隆市、桃園縣與新竹縣現階段皆為國民黨執政之地區,又曾有北台八縣市合作聯盟的經驗,確實有再檢討之必要,否則「淡管會」將成為橡皮圖章,而無法發揮應有的功能。加上,台北市長郝龍斌也曾擔任過環保署長、新北市秘書長陳伸賢又曾擔任過水利署長,不可能不清楚「淡管會」應該擴大,才能真正整治淡水河流域的相關問題(包括景觀、防洪、生態、都市規劃、遊憩休閒等項問題)。

  不僅如此,台北市、新北市將合力打造淡水河沿岸,使其成為台灣的曼哈頓,但是目前所規劃的做法是,將祭出最高2倍的容積獎勵,提高河岸周邊老舊房舍都市更新之誘因;並擬將解除二重疏洪道約71公頃土地的禁建令,是否是在圖利建商,又將危及雙北地區居民在防洪排水、環境保護、國土規劃及都市發展上的公共福祉,實不可不慎。

參、結論建議
  總體而言,從景觀、防洪、生態、都市規劃、遊憩休閒與都會發展的角度來看,台北市、新北市當然可以依法合作,但是合作的對象,似乎仍有擴大的必要,且合作的項目與範圍,以及爭議問題該如何釐定也必須規範清楚。例如,就其他合作的地方政府來說,至少應及於基隆市、桃園縣與新竹縣;再如,有關合作事項的違約之處理方式與其他涉及相互間權利義務之事項,現有的「淡水河流域管理委員會設置要點」之規範仍然有所不足。

  其次,以現有「淡管會」的成立與運作為例,正因為合作對象僅有雙北兩市,故有關淡水河流域上游的相關問題,像是上游污染源或是上游砂石盜採之危害等問題,雙北兩市縱使成立「淡管會」後,仍無法有效解決,除非中央政府組織再造後,真的成立「淡水河流域管理委局」(惟實際上,仍需要地方政府的協力合作,始得共同完成淡水河流域的「二好、三新、四水」之願景)。

  最後,就「淡管會」的成立與運作為例,確實可以提供南部縣市如高雄市、屏東縣如何再就高屏溪的整治與管理進行合作,提供新的借鏡與思維;因為,過去以來的「高屏溪流域管理委員會」(可以簡稱為「高屏溪管會」)是中央主導的全國第一個以流域管理觀念成立的溪流專責機構,儘管該委員會的目標也是要在未來將成立「高屏溪流域管理局」,但地方與地方的合作主導性似乎較為不足,反可參考「淡管會」的成立與運作模式。同理,南二都(台南市、高雄市)要如何進行更進一步的跨域合作,單就河川流域的跨域治理來說,至少就有雙北的「淡管會」、高屏之間由中央主導的「高屏溪管會」之經驗可以參考了。


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