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2011/08/10

地方制度法專題:高雄市可否開徵「氣候變遷調適費」?

本篇地方制度法專題旨在討論地方自治團體如高雄市等直轄市或縣市,可否開徵「氣候變遷調適費」等「類碳稅」?有興趣的讀者或網友,可以參看以下的分析與說明......


地方制度法專題:高雄市可否開徵「氣候變遷調適費」?

                    陳朝建/新台灣國策智庫


壹、問題背景

  時序進入2011年後半年之後,高雄市即發布新聞稿,指出該市擬制定「高雄市氣候變遷調適基金自治條例」(目前仍為草案),希望可以開徵所謂的「類碳稅」,引發不少的爭議與討論。本案目前的政策規劃是,高雄市政府擬藉由自治條例針對轄區內400多家二氧化碳年排放量超過1萬噸以上的企業,開徵「氣候變遷調適費」,預計每公噸徵收新台幣15元,果爾順利的話,預估每年將可為地方公庫帶來10億元的收入,且有機會成為台灣第1個開徵「類碳稅」的地方自治團體。

  值得注意的地方是,本案高雄市並不打算用地方稅法通則之程序與相關規範來課徵此類特別稅課、臨時稅課或附加稅課等自治稅捐;而是打算繞道而行,另收取「氣候變遷調適費」之規費或特別公課。基此,本案所引發之問題爭點,就地方法規、財政法規而言,即有以下兩點,有待分析或釐清:

  一、「氣候變遷調適費」到底是地方規費、自治稅捐,抑或特別公課?

  二、「氣候變遷調適費」如為自治稅捐,或至少具備自治稅捐的特質,則地方自治團體得否捨棄地方稅法通則的開徵管道,轉以地方規費或特別公課之形式,予以開徵?


貳、政策分析

  在此,單就高雄市目前所提「高雄市氣候變遷調適基金自治條例」的草案內容觀之,該「氣候變遷調適費」係由高雄市政府自我創設且自我認定為地方規費者,其開徵對象主要是針對高汙染、高耗能企業,額外徵收費用,做為節能減碳的專用財源,企業若抗拒,將遭受強制執行(但部份業界或學界暨實務界則將之理解為「類碳稅」,與「碳稅」相當;不認為其具有規費性質)。

  有趣的是,如果「氣候變遷調適費」係被界定為「無名規費」,亦即屬規費法或專業法律未規定收費名稱或項目之費用者;則高雄市政府自得依地方制度法第18條之規定,認定此類費用的收取為屬地方自治事項的範疇,而自行立法並加以執行外,當然亦須符合地方制度法第67條第3項之規定,即:「地方政府規費之範圍及課徵原則,依規費法之規定;其未經法律規定者,須經各該立法機關之決議徵收之。」

  詳言之,上開「氣候變遷調適費」如為規費法第7條、第8條或各該專業法律(如環保法規)所定各項規費以外的「無名規費」,應由地方政府另經各該立法機關之決議而以自治條例定之(另有地方制度法第25條、第28條參照可資參照)。就此而言,高雄市當然可以擬定並通過自治條例,將所謂的「氣候變遷調適費」(雖於「無名規費」的範疇)納入規範,而加以執行。

  但另個有趣的問題是,何以高雄市政府不傾向於將該「氣候變遷調適費」當作自治稅捐,關鍵就在於,如依地方稅法通則第3條之規定,直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所得視自治財政需要,依該通則第2條之規定,制定開徵自治稅捐的自治條例並經由財政部同意後,而開徵所謂的特別稅課、臨時稅課或附加稅課。但值得注意的是,下列事項不得開徵「自治稅捐」:

  (一)轄區外之交易。

  (二)流通至轄區外之天然資源或礦產品等。

  (三)經營範圍跨越轄區之公用事業。

  (四)損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項。

  以昔日以來的實務見解來說,如桃園縣政府即曾擬開徵的民用機場不動產特別稅、民用機場噪音區回饋特別稅、煉油廠特別稅等項自治稅捐,即涉及中正機場的國外公司飛機起降課稅問題,復涉及到國營公用事業的經營問題,財政部等中央主管機關即依據地方稅通則第3條第1項第3款「經營範圍跨越轄區的公用事業」與第4款「損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項」為由,認為桃園縣政府不得開徵此類的自治稅捐;不僅如此,過去以來的雲林縣擬開徵碳稅、花蓮縣政擬開徵水泥稅等,最後也都是功敗垂成,就是因為財政部等中央主管機關不予同意的關係。

  簡單的說,單以本案來說,上開「氣候變遷調適費」如果係依據地方稅法通則所通過之開徵自治稅捐的自治條例作為收費依據,則屆時在地方自治團體陳報財政部後,財政部等中央主管機關必定如同往例表示,認為由於「碳」之排放會四處散播,而以高雄市政府之開徵行為將「損及國家整體利益或其他地方公共利益之事項」為由,不准高雄市政府開徵此類的自治稅捐。質言之,如果高雄市單以「稅」(即自治稅捐)的名義開徵相關費用,財政部作為地方稅法通則的主政機關是不會通過本案的。

  反過來說,當高雄市政府跳出「稅」的概念或框架時,就有機會再度挑戰中央主管機關的監督權責(且未必由財政部作為主要的監督機關,而轉以環保署或未來的環境資源部作為備查的監督機關)。因為「碳稅」須受地方稅法通則與相關法律的規範,如中央的法律並沒有賦予地方徵稅的任何權限,則高雄市如以「稅」的名義開徵,財政部等中央主管機關當然不會通過本案。反之,高雄市如轉以「規費」的概念來開徵,猶如台北市曾實施的「隨袋徵收之垃圾處理費」般,自屬於地方自治事項的範圍,只要符合相關法規之規定(如以「無名規費」之方式收取,且有經由地方議會議決之自治條例作為收費依據),地方就有機會可以自行決定收費。

  當然,深究其實,上開「氣候變遷調適費」之性質似屬特別公課,未必屬於地方規費或自治稅捐。蓋類似本案之相關見解,可以先參照司法院大法官釋字第426號解釋及其理由書所指,空氣污染防制法之制定符合憲法增修條文所謂「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧」之意旨。故依空氣污染防制法徵收之空氣污染防制費,係本於污染者付費之原則,對具有造成空氣污染共同特性之污染源,徵收一定之費用,俾經由此種付費制度,達成行為制約之功能,減少空氣中污染之程度;並以徵收所得之金錢,在環保主管機關之下成立空氣污染防制基金,專供改善空氣品質、維護國民健康之用途。此項防制費既係國家為一定政策目標之需要,對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔,並限定其課徵所得之用途,在學理上稱為特別公課,乃現代工業先進國家常用之工具。

  同時,前述釋字第426號解釋的重點在於,特別公課與稅捐不同,稅捐係以支應國家普通或特別施政支出為目的,以一般國民為對象,課稅構成要件須由法律明確規定,凡合乎要件者,一律由稅捐稽徵機關徵收,並以之歸入公庫,其支出則按通常預算程序辦理;有別於此,特別公課之性質雖與稅捐有異,惟特別公課既係對義務人課予繳納金錢之負擔,故其徵收目的、對象、用途應由法律予以規定,其由法律授權命令訂定者,如授權符合具體明確之標準,亦為憲法之所許;基此,主管機關自得另依預算法之規定,設置單位預算如「空氣污染防制基金」加以列明(以本案來說則為「高雄市氣候變遷調適基金」)。

  最後,「氣候變遷調適費」如為自治稅捐,或至少具備自治稅捐的特質,則地方自治團體得否捨棄地方稅法通則的開徵管道,轉以地方規費或特別公課之形式,予以開徵?此項問題則涉及地方自治團體倒底有無開徵「碳稅」或「類碳稅」之權限;儘管我國目前針對油氣類所課徵貨物稅、另針對汽車課徵燃料費等13種稅費,實際上均已具備「碳稅」之效果,且相關權責似乎屬於中央政府所有。惟地方自治團體所制定之自治條例若未牴觸憲法、法律與法規命令之規定,轉以地方規費或特別公課之形式,開徵此類費用,則非無任何討論與適用之空間。


參、結論建議

  整體而言,地方自治團體的自治權限,包括立法權、政策規劃權、財政權等。其中,單就財政權而言,地方自治團體的財源收入包括國定的地方稅(法定稅課)、自定的地方稅(自治稅捐),與其他收入如規費收入等等。基此,假如中央的法律相當完備,且完全禁止地方自治團體開徵「碳稅」或「類碳稅」的話,則「碳稅」或「類碳稅」就應該是屬於中央統一立法且由中央統一執行之中央專屬事項,例外時才可以成為地方自治團體之委辦事項,而交給地方自治團體執行之,但地方自治團體卻無此類事項之立法權或政策規劃權。亦即,不論是中央專屬事項抑或地方自治團體之委辦事項,其主要的特色在於,地方自治團體幾乎就沒有立法權甚或政策規劃權的空間。在此前提下,本案高雄市擬開徵「氣候變遷調適費」就幾乎沒有空間或機會了。

  反過來說,如果目前中央的法律仍有些不完備之處,且存有諸多的操作空間與法律解釋之餘地,則地方自治團體依其法定程序通過自治條例,即使躲避了自治稅捐的立法與監督途徑(即捨棄了「碳稅」之自治稅捐的概念),轉以地方規費或特別公課之形式,予以開徵的話,屆時在相關地方自治團體之自治條例完成立法程序後,似乎就不必經由財政部的主政同意(因本案的備查機關應為中央的環保署,及未來的環境資源部;或許空氣污染防制法仍存有操作或解釋的空間)。

  總之,如果目前中央政府的法律規範尚未完備,此類事項並未高度中央集權而完全禁止地方自治團體有所作為的話,則高雄市為因應氣候變遷的威脅,強化自我的災害應變機制,成立因地制宜的「高雄市氣候變遷調適基金」,從而強調其係符合在地需求的地方規費或特別公課,又循市政府的法定預算程序,如成立地方特種基金而以基金管理的方式加以專款專用的話,並非毫無任何想像或操作的空間。

  畢竟,實務運作的箇中關鍵在於,空氣污染防制法第16條規定,各級主管機關得對排放空氣污染物之固定污染源及移動污染源徵收空氣污染防制費;但該法第17條則也規定,前條(也就是第16條)除營建工程之空氣污染防制費,由直轄市、縣市主管機關徵收外,由中央主管機關徵收。乍看之下,高雄市如制定「高雄市氣候變遷調適基金自治條例」開徵「氣候變遷調適費」的話,將有機會被中央主管機關函告無效。

  惟空氣污染防制法第17條也規定,中央主管機關由固定污染源所收款項應以百分之60比例將其撥交該固定污染源所在直轄市、縣市政府運用於空氣污染防制工作;且前項費率施行滿1年後,得定期由總量管制區內之地方主管機關考量該管制區環境空氣品質狀況,依前項費率增減百分之三十範圍內,提出建議收費費率,報請中央主管機關審查核可並公告之。

  基此,本案高雄市就算捨棄地方稅法通則的開徵管道,甚至轉以地方規費或特別公課之形式作為也被中央主管機關函告無效的話,仍有機會可以藉由「空氣污染防制費」的「附加費」之開徵,依法要求中央主管機關由固定污染源所收款項百分之60比例將其撥交該固定污染源所在直轄市!


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