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2009/03/03

公共治理:政治透明化之分析架構

筆者受台灣大學政治學系主任蘇彩足教授的邀請,有幸與學長左正東老師共同擔任《台灣公共治理中心》有關政府透明化之分析架構與評估之研究案第二年計畫的協同主持人(主持人蘇彩足老師、協同主持人左正東老師、陳朝建老師等,該案所指的政府透明化係包括資訊透明化、財政透明化與政治透明化),其中筆者係負責政治透明化之撰寫工作;就政治透明化來說,筆者認為……
  實際上,有關政治透明(political transparency),或稱為政治透明度、政治透明化者,各界對其定義的見解並未齊一,例如日本《獨立行政法人產業研究所》的學者鶴光太郎(2003),就認為「政治の透明性」(political transparency),係指:

  政策目的や公共政策担当者の動機付けが明確化された制度的な取り決めの開示(即揭露決策者的政治動機與目的的公開制度),包括政府の情報が不特定多数の国民に開示されていくことが政府、政治への有効な規律付けとなる,と自由で独立なメディア(free and independent media)の役割であり(即政府資訊公開、政治活動有效規制與媒體自由獨立)[1]。

  而中國極為盛名的公共行政學者俞可平教授(2002),即認為政治透明是善治的重要內容。政治透明之所以對民主政治至關重要,是因為它是公民的政治知情權和監督權的基礎,沒有適度的政治資訊公開,公民就無從知道政府的政策和行為的背景,更無從監督政府官員的行為。以中國為例,俞可平教授認為除了農村的村務公開外,以下亦應屬中國推動政治透明的重要措施之範疇,包括:

  (一)實行人大會議旁聽制度,在人大及其常委會議決重要的法規、政策和人事任免事項時,允許一部分公民列席旁聽;

  (二)公開審判制度,在一般的民事和刑事案件審判中,允許公民自由旁聽法院的整個審理和判決過程,法院應當公開收費標準和庭審公告,建立新聞發言人制度等,對一些典型案件的審判進行電視實況轉播等;

  (三)檢務公開制度,即檢察院在偵訊和起訴犯罪嫡嫌疑人時,應當根據案件的性質及時公開相關資訊,允許律師及其他相關人員及時瞭解有關情況,允許律師提前介入;

  (四)警務公開制度,即公安機關在逮捕、拘留、處罰有關人員時,應當公開說明事由,並准許當事人及其親屬或其他相關人員參與聽證,及時瞭解情況,而不得故意推卻;

  (五)政府上網工程, 這是2000年以後才出現的新生事物,是資訊高速公路的產物。中央政府各部委和一些地方政府利用網際網路的便利條件,建立自己的網頁,將相關資訊上網公佈。一些政府部門甚至上網辦公,公民可以通過網際網路向政府申辦某些事務(俞可平,2002;俞可平主編,2008)[2]。

  然前述中國學者所建構的政治透明化之論述,因與《世界銀行》長期所揭櫫的界定範圍或美、日等國學者的見解不同,加諸中國的國家制度、民主情況又明顯迥異於其他民主國家,因此俞可平教授所指的政治透明化之政治透明化,自有檢討修正的必要。又對於政治透明化的程度之別,耶魯大學憲法學者J. M. Balkin(1998)則曾在其《How Mass Media Simulate Political Transparency》一文中,以媒體自由為中心,確認為以下三類[3]:

  第一類是指政治訊息的來源具有透明度,也就是指大眾傳播媒體可以了解政府決策的形成過程,並充分獲得政府所蒐集而提供的具體資料。就此而言,其與資訊透明化的意涵相當,惟資訊透明化的重點在於政府資訊公開及人民有依法請求資訊公開的權利,但政治透明化則更強調大眾傳播媒體對於政府的監督作用,例如可以公開報導政府貪腐的行為,而不會任意受到新聞言論的鉗制。

  第二類是指政治參與的透明度:也就是選民或利益團體能夠參與政治決策,從而可以藉由公平的方式與公職人員(尤其是民選公職人員)有所接觸。而在我國現有法律規範中,即包括了《遊說法》、《政治獻金法》、《行政程序法》與《公職人員利益衝突迴避法》等項規範,目的就是要禁止法定程序外之不當接觸或形成不公正裁決,以力求政治參與在決策透明度上的公平、公開與公正。

  第三種類型的政治透明度是政府課責制度的建立:是指人民得以藉由法律制度或公眾輿論,懲罰或指責違法失職的公職人員;換言之,當公職人員違反了法律、法規命令甚或當他們的行為已對人民利益產生不利益的影響時,已有所謂的究責制度存在。不過,經本研究小組討論後,認為這部分的政府課責係以公職人員(政府官僚)違反第一類或第二類的政治透明後,應負之法律責任、行政責任甚或政治責任,並無法也不適合藉此成為建構政治透明化或政治透明程度指標的參考依據。

  另外,有鑑於政府資訊公開即所謂資訊透明化的部分,本研究小組於《政府透明化分析架構建立之研究》的報告中,已有相當不錯的研究成果可以參考。故基於原研究報告的延續性,此處有關政治透明化的定義,如以既有的資訊透明化之研究成果作為基礎,另依A. Bellver與D. Kaufmann兩位學者於2005年在《世界銀行》官方網站資料(網址:http://www.worldbank.org/)所下的定義,政治透明化(political transparency),可以是指政治組織應該充分回應公民的需求,從而也應該受公開監督並藉此負起政治課責(Bellver & Kaufmann, 2005)[4]。

  也就是說,政治透明化是指公共組織決策透明化的過程;例如,前揭的中國著名公共行政學者俞可平教授,就認為《中國治理評估框架》的檢驗指標,亦應包括「政務公開」(俞可平,2008)。其中,俞可平教授所指的「政務公開」就是專指前述《世界銀行》所定義的政治透明化,因其既直接關係到民主選舉和民主決策,也直接關係到政府官員的廉潔程度或政治腐敗狀況,對民主治理自然極其重要[5]。

  同時,D. Kaufmann(2006)個人更認為治理(governance)所代表者為政治、經濟與制度對於社會的生產與分配關係,若從政治觀點來看,治理是政府的選舉、監督、和替換程序;如從經濟面向來看,治理是指政府有能力且有效管理資源,制訂良好的政策;改從制度層面來看,治理體現民眾對於掌管經濟與社會互動的制度的尊重,並能有效監督政府的活動。從而,他認為政府透明度的具體策略則有[6]:

(一)政府公開公職人員和候選人所得與財產的資訊;

(二)政府公開競選經費、募款金額與政治捐獻者之名單;

(三)政府公開立法機關表決狀況、法案起草與討論過程;

(四)政府制定有關公職人員利益迴避與遊說法案的措施;

(五)政府制定政府資訊公開法;

(六)媒體自由;

(七)中央與地方政府預算透明化;

(八)政府公開銀行的財務狀況;

(九)政府採購資訊、過程公開,並使用網路公開;

(十)運用各種民意調查,評估政府施政並與公開;

(十一)各種透明化措施亦落實至地方政府層次。

  另前揭D. Kaufmann在2006年所提見解,似乎就是修正其與A. Bellver合著之《Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications》的見解而來(Bellver & Kaufmann, 2005:40),原本A. Bellver與D. Kaufmann兩位學者認為,政府透明度的組成內涵為:

(一)候選人、公職人員的財產與收入資訊的公開揭露;

(二)有關競選之政治獻金資訊的公開揭露;

(三)毫無例外的將國會表決資訊予以公開揭露;

(四)有效執行利益衝突迴避法,讓政商得以分離;

(五)起訴行賄的企業;

(六)有效執行政府資訊公開法,使人民得知政府資訊;

(七)建立中央與地方財政透明度;

(八)電子化手續予以網路公開;

(九)採用並執行遊說法;

(十)公開揭露法官的財產與判決之資訊。

  不僅如此,在前述《世界銀行》網站所可以查閱到的專為《Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications》一文所製作的簡報檔案中,A. Bellver與D. Kaufmann更認為政治透明化在政治制度的檢證評估上,應更有系統的聚焦於以下的主要大面向,諸如:政治獻金的透明性、新聞媒體的獨立性(也就是媒體自由),以及公職人員財產申報的資訊揭露等重要面向[7]。

  基此,為使本項研究順利進行,本文對於政治透明化的定義,經研究小組討論後,係定義為:公共組織政治與決策活動透明化的過程,在政府資訊公開的基礎上,藉由政治獻金的透明、新聞媒體的獨立與公職人員財產申報之資訊充分揭露的問責過程。從而,在檢驗指標部份,本文有關政治透明化的檢證評估構面,自將以政治獻金的透明、新聞媒體的獨立[8],以及公職人員財產申報的資訊揭露為主(如下圖,略),並將其應用於台灣政治透明化問題的評估之上。

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[1] 以上的定義係摘錄自鶴光太郎,2003。「政府の透明性(二)、(三)」,《Economic Review》No. 14 & No.15,p.1-11 & p.1-9,2003年7月22日、8月4日。日本:獨立行政法人產業研究所(http://www.rieti.go.jp/jp/index.html)。

[2] 以上可參見俞可平,2002。《中國公民社會的興起與治理》,北京:人民出版社。同時,前述政治透明化的內容,亦可見諸於俞可平主編,2008。《1978~2008中國治理變遷30年》(第九章:政治透明),北京:社會科學文獻出版社。

[3] 可參見Balkin, J. M.,1998. How Mass Media Simulate Political Transparency. Yale University: http://www.yale.edu/lawweb/jbalkin/articles/media01.htm.

[4] Bellver, A. and D. Kaufmann. 2005. “Transparenting Transparency: Initial Empirics and Policy Applications.” World Bank Policy Research Working Paper. Washington, DC. Forthcoming. 該文的參考網址為:http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/Transparenting_Transparency171005.pdf

[5] 《中國治理評估框架》的檢驗指標,包括公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩定、政務公開、行政效益、政府責任、公共服務和廉政等十二項指標,其中有項指標為政務公開(即政治透明化),參見俞可平,《中國治理評估框架》報告,2008/12/15,北京:中央編譯局。在該報告中,俞可平教授認為以下這些課題,即直接反映中國政務公開或政治透明的主要關注點,包括:政務公開的法規及效果、政治傳播渠道的數量和質量、決策過程的公開化程度、行政機關、法院、檢察院等活動的公開化制度、公民對政治事務的瞭解程度、新聞媒體的自主性、公民獲取政治資訊的權利和渠道,以及黨政幹部財產收入申報的真實和透明情況等等。

[6] D. Kaufmann 2006. “Myths and realities of governance and corruption,” in Global Competitiveness Report 2005-2006, Chapter 2, World Economic Forum.

[7] 參照http://www.worldbank.org/wbi/governance/pdf/Transparency_IMF_0705_revised072005.pdf,2009年3月1日查詢。

[8] 其中,涉及國際之間有關新聞媒體的獨立性之評比指標與資料引據,則採《世界銀行》也推薦引用的《自由之家》資料為主,自由之家網址為http://www.freedomhouse.org;蓋從1980年代起,《自由之家》就開始進行全球性的新聞自由調查,並認為新聞媒體的獨立性是促進民主健全化、政府課責化的重要關鍵。


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