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2007/10/12

地方制度法專題:準(新)直轄市形成後之財政資源分配

本篇是筆者下列文章彙整之後的觀點,即:2007/06/19,《台灣觀點:正視台北縣改制為準直轄市的困境》、2007/06/11,《地方制度法教室:地方制度法第四、七條條文修正》、2007/08/13,《地方制度法專題:地方制度法修正後座談會案》,將於改寫後對外發表......
準(新)直轄市形成後之財政資源分配(2007/10/12完成初稿)

陳朝建*

壹、前言
  民國83年省縣自治法、直轄市自治法施行之前,台灣地區僅有台北市、高雄市兩個直轄市[1]。當時,依據司法院大法官釋字第258號解釋所言,「直轄市在憲法上之地位,與省相當」;該號解釋理由書更提及,憲法第118條既將直轄市之自治,列入第11章「地方制度」「省」之一節內,則直轄市依法實施自治者,即與省為同級地方自治團體,也就是說,直轄市在憲法上之地位、權責、財源及負擔,應與省相當。

  民國83年省縣自治法、直轄市自治法施行之後,直轄市之自治不僅取得法律依據,其地位仍繼續與省相當[2]。然往昔以來,中央政府對各級地方政府的態度則有「重視省市、輕視縣市、無視鄉鎮市」的現象[3];迄民國86年精省修憲、民國88年地方制度法施行後,因為精省的關係,省在虛級化之後,中央政府對各級地方政府的態度則調整為「重視直轄市、輕視縣市、無視鄉鎮市」的趨勢。亦即,直轄市之資源(尤其是財政資源,如統籌分配稅款)仍較縣市優渥許多。

  正因為如此,長久以來,許多大型縣市如台北縣、桃園縣或台中縣市等皆有申請改制為直轄市的呼聲。茲以台北縣為例,台北縣政府即於民國 68年6月26日起,即建請中央將台北縣改制為直轄市[4]。然因昔日以來,包括台北縣在內,其推動改制直轄市之作為上皆循行政系統建議為主,但過去以來的時空背景,則存有許多環境因素的客觀考量(尤其是政治因素與財政因素),因此,台北縣等大型縣市始終無法突破。

  但自台北縣自周錫瑋縣長上任之後,則轉循國會的立法途徑,透過立法委員既提出「準直轄市法草案」,又提出「地方制度法第4、7條條文修正草案」,案經朝野協商後,由立法院於民國96年5月4日通過地方制度法第4、7條條文修正。前開通過修正條文於民國96年5月23日由總統公布,其修正新增部分為:「縣人口聚居達200萬人以上,未改制為直轄市前,於第34條、第54條、第55條、第62條、第66條、第67條及其他法律關於直轄市之規定,準用之。」、「縣(市)改制為直轄市,如不涉及行政區域之劃分、調整者,經縣(市)政府提請縣(市)議會通過後,由內政部轉報行政院核定之,不適用前項規定。」。

  必須注意的是,就在前述地方制度法第4、7條修正之際,立法院的附帶決議另為,縣市改制成「準直轄市」者,係與台北市、高雄市共同瓜分現有43%的統籌分配稅款。因此,以台北縣為例,其於民國96年10月1日起準用直轄市規定後,是否影響以後預算年度的北、高兩直轄市及其他縣市之統籌分配稅款(含影響程度在內),行政院即需向立法院說明。至於,有關地方制度法第66、67條部分,則是「準直轄市」所涉及的財政收支之重分配問題,例如統籌分配稅款似與既有的直轄市共享,並與其他直轄市共同依公共債務法上限規定為之。

  除此之外,地方制度法第7條修正則增定縣市改制為直轄市者,如不涉及行政區域劃分、調整,經縣市政府提請縣市議會通過後,即由內政部轉報行政院核定之,得以排除直轄市設置應依法律規定之限制,或可稱為「新直轄市」條款;由於其亦將影響直轄市、準直轄市之財政資源重分配,故亦可比照準直轄市之問題予以分析,自可亦為本文所關照,儘管本文並未另闢特定段落加以補充說明。

貳、論文觀點與寫作方法
  就觀察面向而言,本文擬對準直轄市與新直轄市之財政資源分配課題,尤其是統籌分配稅款與補助款的重分配部分加以說明。在此,從準直轄市或新直轄市與中央以及既有直轄市與縣市彼此之間的府際財政來說,則前述「政治景氣循環理論」所延伸出來的「黨派論」與「機會論」或可作為本文之切入角度。

  蓋學者William Nordhaus曾在1975年寫了《The Political Business Cycle》一文,主張在實施民主選舉體制的主要國家中,現任的執政者若擬極大化自己黨派或候選人的得票率,增加連任的機會或是藉以延續中央的執政權力,就會在重要大選年藉由擴張性的貨幣政策與公共建設以創造短暫的經濟榮景,進而再提升自己黨派的政治支持度與勝選機率[5]。

  此種觀點即被稱為「政治景氣循環理論」(political business cycle),核心論點就是「執政者會操控經濟能力、財政分配」的基本理解。質言之,該理論強調執政者會在選前透過各種經濟政策工具的操控,如貨幣供給、政府支出等,藉以影響總體經濟、股市漲跌的表現,如提高經濟成長率、減少失業率、降低通貨膨脹率、宣布股匯市政策利多等,使總體經濟得以在選前呈現復甦甚或成長的假象,以增加繼執政的機會[6]。

  另從「政治景氣循環理論」的研究成果來看,如再以公共選擇(public choice)理論作為基礎者,則又可將「政治景氣循環理論」的論點分為「機會論」(opportunistic approach)與「黨派論」(partisan approach)[7]。其中,「機會論」係主張執政黨會在大選前採取擴張性的經濟政策,或藉以統籌分配款與補助款的下放(尤其是下放至原與中央不同黨派執政的地方),而改進總體經濟的表現,或是讓選民在資訊不對稱的思維下,認為執政黨做得還不錯,俾以支持其繼續執政的機會。有別於此,「黨派論」則認為執政黨會根據「意識形態」或「選票分佈」的偏好,來決定總體經濟政策以及統籌分配款與補助款的下放等問題。其中,執政黨如基於黨派利益、選票基礎的考量,係根據以往的選票基礎連同其所預定的得票目標,規劃經濟政策、財政政策、給付行政或是公共建設的實體內容,即又所謂的「黨派論的景氣循環」(partisan cycle)[8]。

  為順利呈現上述「機會論」與「黨派論」的觀點,本文寫作方法則是採取「新聞學派」(journalism)或是「記者性分析」(journalistic analysis)的訓練,對準直轄市與新直轄市將面臨的財政資源分配問題作一專題性的分析。而無論是journalism 或是journalistic analysis 都是指「a discipline of gathering,writing andreporting news, and more broadly it includes the process of editing and presenting the news articles, especially the analysis of political events.」[9]。質言之,此種寫作方法也算是質性研究法的表現,就其信度而言,既係經由筆者或第三者以及相類似分析與報導的結論所得,使讀者做出有關的複製性判斷;就效度而言,則是以歸納法的邏輯分析為基礎,指向事項的發展過程(processes)以及其如何發生(how things happened),並會產生何種可能的結果[10]。

  除此之外,本文亦擬試圖就縣市改制為準直轄市或成為新直轄市後,其必須增加財政負擔的自治事項部分(如新增的人事支出、法定支出與業務支出等)加以說明。

參、準(新)直轄市形成後之諸多問題
  此處所言的,準(新)直轄市形成後之諸多問題,將以財政問題及其衍生的問題,試圖加以說明。

  蓋一般而言,任何直轄市或縣市的財政收入,就來源別而言,係包括稅課收入(含統籌分配稅款在內)、自治稅捐收入、工程受益費收入、規費收入、罰款及賠償收入、捐獻及贈與收入、營業盈餘及事業收入、信託管理收入、財產經營處分收入、補助及協助收入,以及公債與借款收入等項之譜。其中,單以台北縣為例,其長期以來的主要收入即是以補助及協助收入(尤其是補助款)、稅課收入(含統籌分配稅款在內)為主[11]。

  然可以理解的是,當台北縣改制為準直轄市或是其他縣市擬改制為準直轄市或直接成立為新直轄市的話,其所衍生的諸多問題,至少即有[12]:

  一、統籌分配稅款的重分配爭議:原有的中央統籌分配稅款直轄市分配比率為43%,本由台北市、高雄市兩市共享,但改制為準直轄市者如又與北、高共同瓜分該統籌分配稅款的結果,無論是依人口數、土地面積、財政能力等因素予以分配,在任何情況下,則原由台北市、高雄市的分享的統籌分配稅款都勢必會大幅減少。也就是說,直轄市原有的統籌分配稅款會部分流向新設的準直轄市(如台北縣)或新直轄市,而引發北、高兩市的不滿,並導致中央與地方、地方與地方之間的府際關係僵化。

  二、準(新)直轄市必須面臨補助款減少的「蹺蹺板」現象:蓋準直轄市如台北縣,或是其他的新直轄市如享有較多的統籌分配稅款之後,將導致其一般補助款減少。單以台北縣改制準直轄市為例,其雖得依法如願爭取更多的統籌分配稅款,但依法其原有的一般補助款卻也會面臨減少的問題,也就是說,補助款(尤其是一般補助款)會與統籌分配稅款呈現「蹺蹺板」現象。不僅如此,準直轄市的支出規模依法卻將比原有的縣市多,反會導致準(新)直轄市財政更加惡化。

  三、準直轄市預算支出規模的增加:承上所述,準直轄市的支出規模依法必須增加,甚至單以台北縣改制準直轄市為例,其每年預算支出規模將倍增達1500億元以上;而且,準直轄市或新直轄市之人事員額倍增、職等提升的結果是,單單每年人事經費就必須依法增加,遑論其他如勞保、健保費用等相關負擔至少又得增加數百億元以上,準直轄市或新直轄市能否自行負擔不無問題[13]?

  四、其他縣市跟進的「羊群效應」:當台北縣得以改制為準直轄市後,則緊鄰該縣的桃園縣人口已達190餘萬,或是台中縣市合併後也會超過200萬人的準直轄市門檻,而它們也都有改制為準直轄市的計畫,則準直轄市或新直轄市與既有的直轄市、縣市之間的搶錢大戰反而會更加激烈,屆時爭議焦點也將從統籌分配稅款的面向上轉向財政收支如何重分配,甚至是行政區劃如何再重新調整的地方制度改革議題。

  五、準直轄市轄內鄉鎮市是否改制為區?蓋原有直轄市、縣市及鄉鎮市之稅課收支分配差異依法即有很大不同,如遺產及贈與稅部分,直轄市可獲5成,鄉鎮市可獲8成;地價稅、土地增值稅、房屋稅、契稅、娛樂稅等地方稅,直轄市可獲百分之百,但縣的部分則必須再分配給鄉鎮市(如地價稅部分,縣可獲5成、鄉鎮市可獲3成,惟縣另有2成列為統籌款項)。但縣市改制為準直轄市後,鄉鎮市如維持自治團體之地位,則準直轄市還是會受到原有鄉鎮市的政治掣肘、財源分享而無法有效施展[14]。

  六、「準縣市」的再複製效應:由於有些鄉鎮市,如板橋市、中和市、新莊市、三重市、桃園市、中壢市、鳳山市等縣轄市的人口數已在30萬人之上,其與多數縣市人口數並不惶多讓,則縣市得改制為準直轄市的經驗,也會導致前開縣轄市亦擬促進修法規定人口數在30萬人以上之縣轄市亦得準用縣市的人事、組織、財政等項規定,一旦通過的話,屆時反產生更多「剪不斷、理還亂」的權力糾葛[15]。

  同時,單以台北縣改制為準直轄市為例,即以台北縣準用直轄市之相關財政及預算規定來說,預估在歲出部分就會增加650億元以上。詳細而言,包括[16]:

  (一)人事費部分:如足額進用,將增加177億元。蓋直轄市政府之組織員額最高可編列15400員額(不含警、消、醫院暨教職員),扣除現有該縣鄉鎮市公所及代表會之員額以3000人計(實際2870人)後,應可擴編至10000~12000人左右。另外,警察、消防之組織員額依警力、消防人力計算基準後,將各增6633人及1041人。至於,學校之教職員將增加3473人,此係依國民教育法等規定之師生比編制調整教員1430人及職員62人,以及縣內國立高中職移撥之教職員額1981人。綜上,就組織員額增加部分,如前述三項增加員額皆足額進用的話,人事費至少將增加177億元[17]。

  另外,縣議會人事費用部分,單就縣議員待遇相關規定而言,研究費即從7萬6065元調升為11萬6720元,助理費則從8萬元(原有助理2人)比照直轄市議員增加為24萬元(即助理改為6人),每月為民服務費又從9000元增加為2萬元;出席費1天1000元縱然沒有增加,惟卻從1年開會115天倍增為230天的會期天數,自會導致開會支出增加1倍以上。同時,縣議員出國考察費1年10萬元,亦得增加為1年15萬元。

  (二)在法定支出部分:至少增加145億元。蓋依勞工保險條例、全民健康保險法政府負擔之補助勞工勞保健保、農漁民健康保險、低收入戶健保等負擔類別及比例調升之社會保險經費,直轄市(含準直轄市或新直轄市)均應予以負擔。其中,老農福利津貼按直轄市負擔50%,及依老人福利法與社會救助法等規定,最低生活費調升以致經費增加106億元。另依廢棄物清理法、水污染防治法、空氣污染防治法、噪音管制法及其施行細則等環保法令必須增加業務負擔及設置噪音監測站等增加經費22億元。此外,其他如兵役法規定之補助「在營軍人家屬生活扶慰助經費」負擔比例調升百分之五十、水利法、自來水法、下水道法、水污染防治法、河川管理辦法、排水管理辦法等規定增加之支出等計17億元以上。

  (三)準用直轄市以致業務擴編及業務移轉所需經費另會增加75億元以上,同時資本建設經費等增加268億元。比較台北市平均每人歲出54137元、高雄市44776元的預算規模,台北縣應有的歲出預算規模至少為1700億(含鄉鎮市在內),預計也是增加650億元以上。

肆、準(新)直轄市形成後府際財政之重分配爭議
  又為化解準(新)直轄市形成後府際財政之重分配爭議,民國96年6月6日行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第2次會議》,即明確指出台北縣準用直轄市稅收及財政收支規定方面,係依下列共識辦理:

  (一)縣準用直轄市稅收劃分規定,應以不影響鄉鎮市自治財源為原則。

  (二)土地增值稅20%原應提撥中央統籌分配各縣市部分,原則同意比照直轄市,不再提撥中央統籌。

  (三)中央統籌分配稅款分配鄉鎮市比例12%,予以維持。

  (四)中央統籌分配稅款台北縣應參與直轄市之分配,有關分配公式問題,應通盤考量支出負擔及補助制度準用後收支增減變化情形,請財政部會同本院主計處研議可行方案。

  如前揭共識未再被翻案或日後經由立法程序加以變更的話,就準(新)直轄市形成後府際財政資源重分配而言,準(新)直轄市係與台北市、高雄市共享原有的直轄市之統籌分配稅款;而且,中央統籌分配稅款分配鄉鎮市比例12%仍予以維持,同時縣準用直轄市稅收劃分規定後,亦以不影響鄉鎮市自治財源為原則。然以台北縣為例,其與鄉鎮市之自治財政在適用此新共識之後,仍會有若干法定稅收重分配的爭議,如遺產及贈與稅、房屋稅之如何再分成,即是問題[18]。

  此外,前文亦提及,如就普通統籌分配稅款與一般補助款之互動關係而言,當台北縣改制為準直轄市後,只要普通統籌分配稅款增加,其一般補助款勢必將面臨減少的命運,所以台北縣長周錫瑋於民國96年10月1日接受中廣新聞記者的訪問時,即公開表示[19]:

  「在統籌款(即普通統籌分配稅款)增加後,一般補助款反而減少甚至取消,一入一出,對地方政府未必有利;一般性補助款取消,等於是把一般性補助款,給全國各縣市的餅作小,把統籌款的餅作大,大餅減掉小餅,實際上(台北縣)的增加大概只有三百到四百億,所以大家先不必高興,因為增加的這三四百億,給台北縣升格用用都不夠了……」

  「因為台北縣你現在升格為準直轄市了嘛,所以就不用給你了嘛。各位,這是多荒謬的事情啊,因為你升格為準直轄市,所以給一般縣市的補助款你就沒有了......」

  「我們(即周錫瑋)具體建議中央:第一,統籌款的餅作大1000億我們贊成,但是一般補助款不能取消,不能減少;第二,如果台灣增加一個直轄市,應該擺所得稅(收入)的百分之十移到統籌款,因應增加直轄市以後,所有縣市增加的支出!」

  不僅如此,如直轄市之統籌分配稅款分配比率仍為43%的話,則台北縣統籌分配稅款的部分即是台北市、高雄市將減列的部分。亦即,以民國96年度中央統籌分配稅款分配額度為例,台北縣僅有82.15億元;如隔年與台北市、高雄市共同瓜分與民國96年度相同額度之直轄市統籌分配稅款的話,台北縣的統籌分配稅款額度將增加為333.47億元[20],而台北縣原有的82.15億元則會讓其他22縣市再行瓜分之。以下筆者即另以表1(民國96年度中央統籌分配稅款分配表/圖表省略)、表2(依現行分配公式的新直轄市分配權重/圖表省略),表示此項情形:

  有趣的是,當其他22縣市再行「多」瓜分台北縣原有82.15億元的統籌分配稅款後,由於各該縣市統籌分配稅款也會因此增加的關係,其一般補助款自也將面臨減列的問題。正因為如此,所謂「二桃殺三士」的講法不脛而走[21],因為如依現行分配比例,當台北縣準用直轄市規定後,就普通統籌分配款與一般補助款的財政資源分配而言,不是只有台北市、高雄市受害,即連其他22縣市也將因此「未蒙其惠,先受其害」。同時,台北縣的人事支出、法定支出與業務支出也都將依法增加而須自籌財源以資因應。

  顯然的,如果準(新)直轄市形成後,其普通統籌分配稅款的增加將導致一般補助款的減少,則一般補助款以外的計畫補助款勢必會成為財政資源分配的新戰場。基此,本文擬再就未來直轄市、縣市所必須爭取的計畫補助款(或稱計畫型補助款或專案補助款)再作「黨派論」與「機會論」的分析。

  蓋所謂補助款,係指中央或上級政府給下級地方政府辦理自治事項或實施特定建設計畫的經費款項,如係因應基本財政收支短差之補助,就稱為「一般補助款」;如係針對特定建設計畫之需的補助,則屬前述所指之「計畫補助款」[22]。而且,就中央對直轄市、縣市之計畫補助款而言,該補助款通常編列於中央各部、會、行、處、局署等機關預算項下,並由各該中央主管機關接受地方政府、學校、民間社團或是財團法人機構的申請(亦即,地方政府、學校、民間社團或是財團法人均屬受補助單位),核定補助項目及補助經費後,再由地方政府納入預算,或由中央主管機關以「代收代付」方式執行補助,惟經費核撥方式均由中央主管機關分別訂定規定予以辦理之[23]。

  又假如「黨派論」係取代「機會論」成為中央補助地方政府(尤其是計畫補助款)的思維基準,則以下的新聞報導就很值得參考:

  「國民黨立委賴士葆昨天表示,97年度行政院對各縣市政府補助款3205億元,泛藍陣營執政的18個縣市分到2195億元;泛綠陣營執政縣市只有7個,卻分配到1009億元補助款。每一泛綠執政縣市平均分到130億元,每一泛藍縣市只有82億餘元,行政院的做法根本是大小眼。行政院副主計長鹿篤瑾指出,行政院發放給各縣市的補助款,有一定的標準,地方政府也都了解『沒有顏色之分』。但賴士葆揶揄,行政院的發放補助金的確有一套模式,就是『選舉模式』(按:即本文所指的『黨派論』)。[24]」

  「立委選舉逼近,政策綁樁爭議愈演愈烈。親民黨立委吳清池昨天指出,內政部營建署編列的『城鄉風貌』預算,成為執政黨及綠委為明年選舉綁樁的小金庫。立法院內政委員會上周決議,限內政部在10月5日前,提供『創造台灣城鄉風貌示範計畫』補助明細。吳清池說,內政部長李逸洋8日下午打電話給他說『恕難提供』。李逸洋解釋,經他詢問有申請到『城鄉風貌』補助的立委,這些立委都以『時機敏感,恐影響選情』為由,希望不要提供補助明細。吳清池追問『補助的立委是藍的還是綠的?』李逸洋堅不透露。[25]」

  換句話說,「黨派論」如係取代「機會論」成為中央補助地方政府的思維基準,則台北縣改制為所謂的「準直轄市」後,就補助款(尤其是計畫補助款)的受惠對象而言,就會以南部的泛綠執政縣市為主。相反的,當台北縣準用直轄市財政規定而與台北市、高雄市共享原定直轄市的統籌分配稅款之後,台北縣的一般補助款必須依法減少,是否能夠得到較多的計畫補助款,則必須仰賴「機會論」的發酵!

  有意思的是,中央社民國96(西元2007)年8月21日的即時新聞訊息則指出:「高市97年總預算,不受統籌稅款影響」,報導內容為:「高雄市政府市政會議今天審議通過,97年度地方總預算歲入總額是新台幣649億9千萬元,比去年度的645億5千萬元增加3億4千萬元[26],財政局長雷仲達表示,市府年度預算編列不受統籌分配稅款的影響,因為中央已允諾補足高雄市遽減的111億元。……受到台北縣升格為準直轄市的影響,要與北、高兩市共分43%的統籌分配稅款,使得高雄市將減少111億統籌分配稅款,經市府全力爭取,中央允諾補足高雄市面臨衝擊可能減少的建設經費。……」也就是說,如從「黨派論」的觀點來說,高雄市的統籌分配稅款減少的話,其一般補助款仍會增加,甚至來自於中央的計畫補助款也有機會再增加[27]。

  不同於此,假如「機會論」取代「黨派論」發酵的話,則台北縣、宜蘭縣、嘉義市甚或若干中部縣市,儘管其現階段係由泛藍精英主政,惟仍有轉綠之可能者,它們也就有機會在「機會論」發酵的前提上,得到較多的補助款(尤其是計畫補助款);反之,深藍票盤較為穩固的特定縣市或直轄市(如台北市、新竹縣、花蓮縣等),無論是「機會論」抬頭抑或「黨派論」發酵,當中央執政者為綠軍時,就不容易得到補助款(尤其是計畫補助款)的允諾。

伍、結論
  經由本文的分析,可以發現:

  一、台北縣於民國96(西元2007)年10月1日以後,依地方制度法修正後之規定。其在縣政府的組織、人事、財政上,雖得適用直轄市政府之規定,然其財政仍與直轄市明顯不同。例如,其與轄內鄉鎮市就國稅(如遺贈稅)、縣稅(如房屋稅、地價稅)如何再分成,仍會成為未來潛藏的財政爭議問題。

  二、無論是準直轄市抑或新直轄市(如未來台中縣市合併改制為直轄市),都可能會面臨「得不償失」的財政困窘局面。例如,本文所分析的台北縣於其準用直轄市政府財政規定後,反而會增加人事費用、法定支出以及業務支出的經費,依法仍須由準(新)直轄市負擔,才符合地方自治的精神,即地方自治事項應由地方自治團體負擔財源。

  三、準(新)直轄市形成後,不僅相關的歲定經費、法定經費必須增加,即使其統籌分配稅款能夠因為改制為準(新)直轄市而增加的話,就一般補助款而言,則必須面臨依法減列的局面,對其原先困窘的財政結構而言,並不會有利。換句話說,準(新)直轄市的預算規模勢必增加,惟一般補助款卻可能會因為統籌分配稅款增加而減少(最有趣的是,本文也指出,其他縣市雖可「多」瓜分準(新)直轄市形成前原屬於其所有的統籌分配稅款,但如因此增加統籌分配稅款的話,其一般補助款也會面臨減少的問題)。

  四、更重要的是,若「黨派論」抬頭,而「機會論」受到壓抑的話,則準(新)直轄市形成後,就補助款的受惠對象而言(尤其是計畫補助款來說),將是以和中央同黨派執政的直轄市、縣市為主。反之,如「機會論」發酵,而「黨派論」受到壓抑的話,在準(新)直轄市形成後,就補助款的受惠對象而言(尤其是計畫補助款來說),會是以台北縣、宜蘭縣、嘉義市甚或若干中部縣市為主。但衡諸於「新聞學派」的事實基礎,「黨派論」抬頭而「機會論」卻受到壓抑,才是中央在準(新)直轄市形成後分配統籌分配稅款與補助款(尤其是計畫補助款)的思維。

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* 作者陳朝建為國立台灣大學政治學博士,現為銘傳大學公共事務學系暨研究所助理教授,學術專長為地方自治與地方制度法。

[1] 其中台北市於民國57年改制為直轄市、高雄市於民國68年改制為直轄市。理論上,地方自治團體成立或改制為直轄市者,依憲法第118條之規定,應以法律定之,惟司法院大法官釋字第259號解釋表示:「直轄市之自治,以法律定之,為憲法第118條所明定。惟上開法律迄未制定,現行直轄市各級組織及實施地方自治事項,均係依據中央頒行之法規行之。為貫徹憲法實施地方自治之意旨,自應斟酌當前實際狀況,制定直轄市自治之法律。在此項法律未制定前,現行由中央頒行之法規,應繼續有效。」

[2] 惟司法院大法官釋字第481號解釋認為,轄區不完整之福建省,未由人民選舉省長及省議會議員,為事實上所必需,與台灣省、台北市、高雄市的自治地位仍有所不同。

[3] 此類的見解,請參照紀俊臣(1999)。《精省與新地方制度》,中國地方自治學會發行,時英出版社出版(民國88年9月)。

[4] 更詳細的資訊,有興趣的讀者,則可以參照台北縣政府所規劃的「升格直轄市主題網」,網址為http://upgrade.tpc.gov.tw/web/Home

[5] 以上可參見Nordhaus, W.(1975). The political Business Cycle., Review of Economic Studies, April 1975., pp.159-170.亦可參見陳朝建(2004)。《解釋名詞:政治景氣循環理論》,載於「部落格化的台灣政治法律學院」,2004/11/10,網址則是http://blog.sina.com.tw/macotochen

[6] 從這個角度來看,地方制度法第4、7條修正通過後,行政院之所以不提覆議案,是因為大型縣市(如台北縣、桃園縣等)在選舉政治中有極重要的地位,為鞏固既有的選票基礎或避免選票流失,就必須放任國會的立法通過。也就是說,套用「政治景氣循環理論」的論點,儘管台北縣改制為準直轄市的立法係由藍軍立委提案通過,惟綠軍的民進黨也不會任意提出覆議案以為反對,主要的原因是,反對台北縣改制為準直轄市的話,反而會流失執政黨在台北縣等大型縣市的選票,而不利於明年初的立委選舉與總統選舉。

[7] 有興趣的讀者,另可參見王鼎銘(2006)。《政治與經濟間的交錯:政治景氣循環理論的發展評析》,公共行政學報第20期。台北:國立政治大學公共行政學系。王鼎銘即指出越不成熟的新興民主政體,其經濟政策的政治操作痕跡,也就是「黨派論」的運作會更為明顯。

[8] 筆者的論點係修正自許甘霖(1999)。《民粹金權主義?黨資本、金錢遊戲與政治動員》,台灣社會問題研究學術研討會論文,1999/12/29~30,中央研究院社會問題研究推動委員會主辦。

[9] 可參見Kenney, K. and Simpson. C.(1993). Was Coverage of the 1998 Presidential Race by Washington’s Two Major Dailies Biased?, Journalism Quarterly, 70(2), pp. 345-355.

[10] 可參見陳昺麟(2001)。〈社會科學質化研究之紮根理論實施程序及實例之介紹〉,《勤益學報》,第十九期,頁327-342。或是參見陳朝建(2007)。〈解嚴廿十年後台灣政黨政治之現況與前瞻〉,《解嚴二十週年與臺灣民主》學術研討會,2007/7/15,台北:臺灣民主基金會主辦。

[11] 這部分的資訊係以台北縣政府統計要覽為據所得,蓋在這近10年以來,台北縣政府的主要收入前兩大項就是補助收入、稅課收入,第三項以下的收入則是營業盈餘及事業收入,以及其他收入(含雜項收入在內)。

[12] 以下另可參照陳朝建(2007)。〈準直轄市所衍生的問題分析〉,載於《國家政策網路智庫》,2007/9/20,網址為http://thinktank.nat.gov.tw/

[13] 依據李桐豪教授的看法,單以台北縣準用直轄市之規定為例,其在財政收支上(尤其是支出部分)至少即新增:一、人事擴編足額進用,則每年將至少增加177億元的費用;二、依相關法令,如勞工保險條例、全民健康保險法及相關社會福利法等,每年至少將增加支出106億元的負擔;三、依環保等相關法令,每年將增加支出22億元以上;四、依兵役法及相關水利法規,每年又將增加支出17億元以上;五、其他業務擴編與移轉每年增加75億元,而必要資本建設經費每年也會將增加268億元以上。他認為要解決台北縣等準直轄市或其他準直轄市或新直轄市之財政問題,最根本作為還是得修改財政收支劃分法,詳細見解可參照李桐豪 (2007)。〈準直轄市所衍生的問題分析-以台北縣準用後引發的財政問題為例〉,載於《國家政策網路智庫》,2007/9/20,網址為http://thinktank.nat.gov.tw/

[14] 例如,財政部即主張依民國96年5月10日及6月6日由政務委員林錫耀主持召開之行政院因應立法院三讀通過地方制度法第4條、第7條修正草案專案小組第1次及第2次會議結論,依地方制度法第3條規定,縣下劃分為鄉鎮市,均為地方自治團體,而直轄市劃分為區,係屬派出機關,二者制度設計本有不同。鑑於同法第4條第2項修正條文之適用主體,係指人口聚居達200萬人以上,且未改制為直轄市前之「縣」,又該修正條文並未準用上開第3條有關直轄市劃分為區之規定,故縣準用直轄市稅收劃分規定,應不影響鄉鎮市自治,凡涉及鄉鎮市之稅收分配,縣仍不得準用直轄市規定。以上可參照行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第3次會議》資料。

[15] 類似的見解,另可參照項程華(2007)。〈台北縣升格為準直轄市之法制面向議題〉,載於《國家政策網路智庫》,2007/9/20,網址為http://thinktank.nat.gov.tw/。其中,項程華即認為目前直轄市所轄之「區」並非自治團體。惟台北縣準用直轄市規定後,原本屬於自治團體的鄉鎮市要不要取消自治地位?更有甚者,台北縣改制為準直轄市之後,縣治所在地板橋市人口聚居已近60萬人,是否得改制為準縣市?亦即,板橋市如改制為準縣市之後,則位於板橋市的台北縣政府應否搬遷呢?

[16] 以下更詳細的資訊,有興趣的讀者,則可以參照台北縣政府所規劃的「升格直轄市主題網」,網址為http://upgrade.tpc.gov.tw/web/Home

[17] 也就是說,相對比較臺北市政府、高雄市政府及縣市政府組織結構,可以發現台北縣改制為準直轄市後,將增加的組織員額數,至少包括:捷運工程及其相關所屬機電工程機關;接收轄內國立高中職,或是辦理縣立大專院校;公立醫院;老人安養、特殊教育安養、幼兒拖育(按台北縣公立托兒所係鄉鎮市公所業務);自來水事業經營(如台北市政府有翡翠水庫管理局及自來水事業處等公營事業);文教機構(如台北市有天文科學教育中心、教師研習中心、兒童育樂中心、動物園、交響樂團、國樂團、美術館等)等等。

[18] 也就是說,在台北縣準用直轄市規定之前,原本轄內鄉鎮市即可依法就國稅、直轄市及縣市稅予以分成;然而,真正的直轄市則無所謂其與轄內鄉鎮市區再分配的問題。

[19] 以下三段由周錫瑋縣長所談的斜體文字內容,係整理自2007年9月26日中廣新聞台廣播內容,至於這些文字記載部分則請參照中廣新聞記者繆宇綸於2007/09/26所做的報導分析,網址為www.bcc.com.tw/,查詢日期為2007/10/02。

[20] 即直轄市統籌分配稅款的752.42億元,乘以44.32%,為333.47億元。也就是,台北市、高雄市應各減約200億元、140億元不到。

[21] 可參照中央社記者曹宇帆2007/09/23的報導,標題為《藍營:中央若不公,地方升格仍難獲利》,內容就提及此項「二桃殺三士」成語的看法。

[22] 基本上,補助款依其是否設定條件限制可分為條件式補助(conditional grants)與無條件式補助(unconditional grants)兩種。條件式補助(conditional grants),或稱特定補助(specific grants)或選擇性補助(selective grants),在台灣則稱為「計畫型補助」(project grants)。亦即,補助款的取得與支用均有條件上的限制,如就補助款的取得而言,就需要地方政府提出計畫或出資配合款以供上級政府審核;補助款的支用而言,則有專款專用或指定用途的限制。有些學者以為「計畫型補助」通常屬「類別補助款」(categorical grants),亦即補助款的分配,係由聯邦政府依其行政裁量針對建設計畫的類別、條件予以分配。也就是說,下級地方政府的計畫如未符合上級政府的要求,就無法取得補助款;又即使下級地方政府的計畫已符合上級政府的要求後,也未必就一定可以取得補助款。無條件式補助(unconditional grants),在台灣則稱為「一般型補助」(general grants),即中央或上級政府直接將經費款項移轉給下級地方政府,且受補助之地方政府復可自由支配、使用該項經費,而不受其他條件限制,或是配合款規定之限制。有些學者亦認為上開「無條件式補助」之款項,也可稱為「綜合補助款」(block grants)。以上可參見陳朝建(2004)。《財政法教室:計畫型補助與一般型補助之比較》,載於「部落格化的台灣政治法律學院」,2004/11/14,網址則是http://blog.sina.com.tw/macotochen

[23] 整體而言,計畫補助款係由中央主管機關負責規劃及推動,而實際執行者則是受補助單位負責(地方政府、學校、民間社團或是財團法人等受補助單位),作法與中央自辦計畫並加以執行並不相同,例如:計畫補助款在執行前需受補助單位提出之申請計畫,且由受補助單位實際執行,故進度掌握並不是容易的事。以上可參見陳朝建(2004)。《財政法教室:計畫型補助與一般型補助之比較》,載於「部落格化的台灣政治法律學院」,2004/11/14;或是陳朝建(2004)。《財政法教室:補助款與統籌分配稅款》,載於「部落格化的台灣政治法律學院」,2004/11/01,網址均是http://blog.sina.com.tw/macotochen

[24] 請參照聯合報/記者賴昭穎/台北報導,《新財劃法/補助款綠多藍少,立委諷選舉模式》,2007/10/12。

[25] 請參照聯合報/記者林新輝、楊濡嘉/台北報導,《立委:城鄉風貌補助 淪為綁樁小金庫》,2007/10/12。

[26] 蓋依地方制度法規定,直轄市政府總預算案應於會計年度開始前三個月送直轄市議會審議,所以依地方自治慣例,直轄市政府於每年八月底就會由是政會議通過下年度的直轄市政府總預算案,以準備送直轄市議會審議。

[27] 尤其是,民國96年8月13日行政院《因應地方制度法第4條、第7條修正本院專案小組第4次會議》結論,決定拿出中央昔日依法應給台北縣一般補助款約111億元,以專案補助款名目彌補北高兩市之損失;惟考量台北市財政狀況甚佳,且連3年有收支賸餘,因此彌補北高損失原則確定是「高市補多,北市補少」。


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