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2004/10/30

財政法教室:政府預算的基礎理論

本篇雖歸類在財政法教室,此係財政法之初學者均不可不知各該預算理論的基礎意涵究竟為何;但實則本篇的內容,在性質上已屬公共行政領域的範疇,而非行政法律的研究範圍,因此與前幾篇的名詞解釋歸類並不盡然相同,謹予合先說明。又以下則請看,何謂理性預算理論、漸增預算理論、總體預算、預算政治理論、角色理論吧?
理性預算理論(rational budgeting theory)   一九四○年,政治學者V.O. Key認為:「依據什麼標準,X元被配置到A計畫而不是B計畫?」(On what basis shall it be decided to allocate X dollars to activity A instead of activity B?)才是預算的重點。對此,許多學者主張政府在預算決策過程中,應該透過deliberative and sequential calculation,考慮各種政策方案之效能與效率,並作出「理性抉擇」,始能對有限資源為最適化之配置。基本上,一九五○年代之「績效預算制度」(performance budgeting system)、六○年代之「計劃預算制度」(PPBS; planning-programming-budgeting system)、七○年代之「零基預算制度」(ZBB; zero-base budgeting system)都算是「理性預算理論」的產物。   以零基預算為例,係一九六八年美國德州儀器公司(Taxas Instrument Co.)Peter A. Pyhrr所發起的預算制度:預算管理當局,必須將每年的預算從「零」的基準開始計算,使其不受上年度或以前年度預算規模的左右,同時應審視各項政府(或企業)業務活動,且決定分配順位,並依成本效益(Cost/Benifit)分析就下年度預算予以最適化之配置;依此觀之,零基預算也是計畫導向、理性抉擇的預算制度。簡單的說,零基預算就是在決定新年度預算時,考量未來的環境變化與計有的環境因素可能己經有所相同,故不再考慮上年度或以前的預算數字,完全依新年度的計畫需求,重新規劃與分配之謂。 漸增預算理論(incremental budgeting theory)   「漸增預算理論」,或稱為「漸進預算理論」,其倡始者為A. Wildavsky,他認為理性預算理論既不可行,亦不可取。相反的,他主張從個體或微觀(micro)的角度而言,預算決策也是一種「連續-有限-比較」(successive-limited-comparison)的過程因為決策者的「腦力有限」(small brain)、資源(如稅收)亦有限。正因為腦力與資源有限之故,預算決策者根本沒有能力可以再蒐集全面與絕對的資訊,而無法針對各種特定政策問題,列舉出所有可能的選擇方案,並精密衡量各方案的利弊得失。亦即,「理性抉擇」根本不存在;也就是說,預算決策過程絕非按部就班的思維計算之結果,反是以現行預算規模為預算決策之基準。質言之,預算決策過程係決策者運用簡化的策略(strategies),依附於現行預算基礎(base)所作的邊際修正或變動而已。 總體預算(Macro budgeting)   一九七○年代起,OECD國家面臨預算赤字問題,紛紛改採取總體預算(Macro budgeting)制度,加強「由上而下」的預算控制,每年編列預算時以各種財政規範,如支出上限、預算赤字額度、債務餘額、平衡預算目標等,來控制預算成長,以彌補「漸進預算理論」的不足。此種「由上而下」(top-down)的控制不僅適用於預算編製,即使預算審議均得為之。例如:一九七四年的美國國會預算,採取「截留控制」,強化國會對預算的整體控制,其所設置的預算委員會,於每年在審議預算時,便事先考量各項總體財經因素與其他專業常設委員會的意見,使其作預算決議案時,可對於下一年度總預算的授權數、總預算支出數、收入數、預算赤字與債務等事項,予以預擬基本原則並指導各撥款委員進行分組審議預算,強化「由上而下」的總體預算審議控制。因為早期的預算審議制度是,先由各撥款委員會將漫無目標與方向的預算審議決定後,「由下而上」的彙總為聯邦政府的總預算案。 預算政治理論   若從總體或巨觀角度而言,預算決策則涉及各種參與者的討論、議價、妥協、協商,甚或對決,然而所有的參與者卻對於預算目的,甚或配置順位有截然不同的認知(或是主觀判斷),例如:政府的想法就與民眾不同、執政黨的訴求與在野黨要的也不一樣,不僅如此,行政部門的規劃就與立法部門的期待有所差異,整體而言,行政部門、立法部門、利益團體,與一般選民所設想的預算政策都未必相同,並會受選舉、經濟情勢、特殊事件的發生,以及公共輿論的轉向,不斷調整預算資源配置的可能方案。質言之,政府預算是「政治的」,且它決定了社會整體資源在公、私部門間,以及公部門各項政策間的配置情形(尤其是配置規模與配置順位);是以,預算決策當然是所有政治參與者對該項重要議題競爭衝突的場域。   承上所述,筆者亦曾撰文指出(請參陳朝建,挽救政府倒閉的辦法,中國時報A15版,2003/12/20):所有的財政問題、預算收支都是政治的!若依據學者Rubin的預算政治論,他認為預算的形成與動支都是高度的政治活動,絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。實際上,每位財政分配、預算配置的參與者,無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體,他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。更何況,作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間,還存有特殊的「頭家─代理人」關係,那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的,諸如:選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特別的政治動盪等,而顯得變化多端、難以預料。重要的是,按Rubin的基本論點:預算是一種政治資源,政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力,而不管財政收支平衡的問題。 角色理論(role theory)   為使上開預算政治理論得到更好的詮釋,預算政治的行為研究中,則另有角色理論的提出,其基本立論是:「預算決策過程中的參與者有特定的角色與預期的行為」。以行政部門為例,各機關首長及其預算幕僚在提出概算需求時,總是積極扮演著為機關、機關單位爭取「極大化預算」的角色,或是爭取「預算裁量的極大化」,從而表現出所謂的「貪婪(acquisitive)行為模式」。不同於此,立法部門在預算審議或是撥款過程,則因專業知識不足與時間精力有限,雖以行政部門的預算藍本為修正基礎,但仍會依特定的政治立場(如黨派色彩),或是利害關係(攸關選區選民利益、連任與否的考量),作為預算決策的參考依據。亦即,從角色理論觀之,預算決策的行為是決策參與者選擇性利用特定資訊,協助他們扮演角色的過程;實際上,就是參與者彼此之間資訊不對稱的結果。


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