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2007/09/16

香港高度自治的權力來源


汪圖

2007年6月6日,人大委員長胡邦國在「紀念中華人民共和國香港特別行政區基本法實施十周年座談會」上發表題為「深入實施香港特別行政區基本法、把一國兩制偉大實踐推向前推」的講話,當中提到一個極度重要的政治法律慨念,就是「香港的高度自治來源於中央的授權」。這個授權的法律慨念,有人錯誤地認為是破壞香港高度自治的言論。事實上,只要明白中國是一個單一制國家,瞭解單一制的政治及法律含意,我們就會明白胡邦國為香港人釐清了一個重要的憲政慨念,本文的目的旨在解釋單一制、中央授權及香港高度自治的政治內涵及法理基礎。


世界上的國家,不是實行單一制,就是採取聯邦制。實行單一制的國家包括英國、法國和日本等﹔而採取聯邦制的國家包括美國、加拿大和德國等。單一制和聯邦制主要有三大分別。

第一是權力來源,單一制國家的權力來源來自中央政府,而聯邦制國家的權力來源來自成員國。以實行單一制的英國為例,擁有國家最高權力的是英國國會,根據「國會至上」的法律原則,國會可以訂立任何法例,包括下放中央權力至地方的法律。現時,縱使國會下放部分權力至蘇格蘭和北愛爾蘭的地方議會,國會法律上可以依法收回有關權力,因為國會任何時候訂立的法律也是至高無上的,這就是單一制國家權力集中於中央的體現。

第二是餘剩權力的所在,在單一制國家,中央會以法律方式明確說明下放至地方的權力範圍,而沒有明確下放至地方的權力,則以剩餘權力的形式留在中央政府。而在聯邦制國家,成員國會明確指明賦予什麼權力至聯邦政府,而沒有明確賦予的,就是剩餘權力,則留在成員國本身,即是說聯邦政府只擁有成員國明確授予的權力。

第三是權力的增減,在單一制國家,地方權力多少由中央政府決定,中央政府可依法增加或減少下放至地方的權力,中央政府可以不需要地方政府同意的情況下,成立、改變及廢除地方政府。在聯邦制國家,中央政府有多少權力則決定於成員國賦予多少,一般來說,成員國會把外交和國防權力賦予聯邦政府。聯邦制國家的憲法一般規定,聯邦政府不可以單方面改變中央與政府之間的權力分配。

補充一點,雖然聯邦政府以聯邦形式維繫成員國,但是成員國本身是單一制國家,換言之,成員國可以下放權力至成員國本身的地區政府。以美國為例,加州政府把外交和國防等權力依憲法授予聯邦政府,而同時可以把若干行政權力下放至加州地區政府,所以在憲政學上,成員國是獨立的政治實體,擁有其管轄地區的主權。

一個國家實行單一制還是聯邦制,往往視乎個別的歷史情況。一般而言,地方面積較大的國家例如美國和俄羅斯等,傾向於實行聯邦制﹔而較小的國家例如比利時和波蘭,則採取單一制。在中國,政治實行全國人民代表大會制度,根據《憲法》第五十七條,規定「全國人民代表大會是最高國家權力機關」,表明權力集中於全國人大,再由全國人大依法下放至各級政府,展示了中國採用單一制的法律基礎。

香港政制的法律基礎,建基於國家的根本大法《憲法》和全國人大通過的全國性法律《基本法》。《基本法》是一部授權法律,香港的高度自治及行使的各種權力都是來自中央的授權,當中的法理根據可以特別體現於四條重要法律,以下將逐一闡述。

第一條法律是《憲法》第三十一條,訂明「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」中國是人民民主專政的社會主義國家,社會主義制度是中國的根本制度。雖然香港是中國不可分離的一部份,但是由於香港特殊的歷史及實際情況,有必要設立特區落實一國兩制而不實行社會主義制度,《基本法》就是根據《憲法》第三十一條,設立香港特區的授權法律,而授權的來源就是全國人大。

第二條法律就是《基本法》第二條,訂明「全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治,享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。」這就是對於單一制國家,中央透過法律明確下放特定權力的體現,這條法律就是中央把地區行政和立法等權力下放至特區,而當中並沒有下放外交和防務等權力,所以可以說,中央授多少權,香港就有多少權。

第三條法律是《基本法》第十二條,訂明「香港特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治的地方行政區域,直轄於中央人民政府。」香港政府直接向中央政府負責,中間沒有其它層次的機關。特首除了向特區負責,還需要對中央人民政府負責,而特首和行政機關的主要官員由中央人民政府任命,可見中央和香港是一個直接的授權和負責關係。

第四條法律是《基本法》第二十條,規定「香港特別行政區可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力。」上文提及全國人大依《基本法》第二條授權香港行使行政和立法等權力,這是明確的授權範圍,而沒有明確授予的剩餘權力則留在中央,所以當中央認為有需要時,可以依第二十條將剩餘權力進一步授予特區。

綜合以上對單一制及中國法律的分析,香港特區的執政權力為中央所有,並透過《基本法》下放至特區,明白這個憲政安排對瞭解一國兩制的法理基礎十分重要,這亦是為什麼吳邦國說「香港的高度自治來源於中央的授權」的原因。

國家主席胡錦濤在香港慶祝回歸暨特區政府就職典禮上明確指出,一國兩制的一國就是要維護中央依法享有的權力,維護國家主權、統一、安全。沒有下放至香港的權力就是中央的權力,而香港的憲制發展絕對是中央的權力之一,必須中央的參與及同意,行政長官和主要官員由中央政府任命、行政長官和立法會產生辦法的任何修改必須經過中央同意,我們必須明白和專重這些都屬於中央的憲制權力,這些都是依法和合埋的憲政安排。



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