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2017/09/20

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▲台灣銀行家2月號雙封面。(圖/金融研訓院提供)

文/許嘉棟

我個人在本刊第83期(2016年11月號)曾為文,論及全球經濟由於產能過剩、欠缺重大技術突破,以及需求萎縮等原因,陷入成長停滯之困境。本文對全球應如何脫困,以及有無脫困可能性等問題,繼續討論。

前文提及經濟成長的動能,長期仰仗於供給面生產能量的擴張、生產技術的進步,以及制度與結構面之改革等;短期則取決於消費與投資需求之強弱。在這些成長動能來源中,政府較易使力者,為制度與結構面之改革,以及藉由擴張性的貨幣與財政政策提振需求,因此,全球經濟脫困之途徑,主要還是在從事制度與結構面改革、強化寬鬆的貨幣政策,以及採取擴張性的財政政策3 方面。所謂制度與結構改革,指的是法令之健全化、管制之放寬、市場競爭之強化、勞動條件之彈性與勞動移動性之增強,以及產業結構與就業結構之調整等。這類改革有提升整體經濟生產力、提振活力與經濟效率的作用,故可由供給面收到增加產出與就業、降低生產成本,以及提高經濟成長率之效果。

制度與結構改革之路難行

然而,制度與結構改革通常執行耗時,不易在短期間內收到宏效。此外,在執行層面,它還經常遭遇到政治與經濟兩方面問題之挑戰。在政治面,任何改革都有獲益者與受損者,造成利益的重分配,從而引發既得利益者之反對與抗爭。1980年代初期英國首相柴契爾夫人之經濟自由化改革,以及近幾年法國與南歐諸國的勞動市場改革,都曾在國內引起規模不小的罷工與街頭遊行示威抗議風波,甚至導致政權易主變天,都是顯例。前盧森堡總理容克爾(Jean Claude Juncker)在歐債危機高峰時曾說:「執政者都知道該怎麼做,只是不知道做了以後,怎麼連任而已。」足證改革非常不容易,執政者須有相當大的政治擔當、勇氣與毅力。

結構調整與景氣維持難以兼顧

在經濟面,結構性改革多是一種除舊布新之工作。例如產業與就業結構的調整,即是意指以新的產業與就業機會取代舊的產業與工作。它雖然長期有利經濟效率與競爭力,但在結構調整過程中,經常發生「舊的已除,新的未布」之青黃不接狀況,以致斲喪短期經濟景氣與就業。以中國大陸「十三五規劃」所提出的「去產能」供給側改革為例,光是去鋼鐵及煤炭之產能,去年才只在起步階段,即已造成數10萬從業人員的失業,並使相關省分的經濟瞬間陷入衰退。

大陸的產業與經濟結構調整,如何處理房地產這個產業,同樣面臨兩難的挑戰。房地產業的興盛可帶動許多相關聯產業之發展,故素有「火車頭產業」之稱。據估計,中國大陸近幾年的經濟成長率,約有1.5個百分點即源自房地產業之直接與間接的貢獻。然而,近幾年中國房地產業的興盛,導致各地大肆興建,一些二、三線城市的成屋來不及消化,餘屋快速累積,但另一方面房地產的投機炒作盛行、房價普遍飆漲,民怨也隨之高漲。根據2016年10月底之一則新聞報導,大陸當時的餘屋加計正興建中的住宅,總面積估計達120億平方米(約36.3億坪),足供4億人居住,足證房市供給過剩之嚴重。中國政府面臨餘屋過多,但房價又有泡沫化之虞,而且房地產業的興衰又攸關經濟景氣之好壞,與政府「穩增長」之目標能否達成密切相關等複雜情勢,其產業與金融政策究竟該協助業者「去庫存」?還是持續「打房」、抑制房價,以消除房市泡沫?在決策上確實陷入進退維谷之窘境。台灣近幾年的房地產政策,也曾在打房與維持經台中肉乾相關店家濟景氣之兩難抉擇中,多所游移。

因此,為了經濟之健全發展著想,各國的確有必要在制度與結構面持續進行改革,但囿於改革不易的政治現實,以及維護短期就業與經濟景氣之考慮,吾人恐難對之抱持太高的期待。

貨幣政策成效有限,且副作用多

在以寬鬆的貨幣政策刺激需求與短期經濟景氣方面,事實上,進入21世紀以來,以下幾道洪流已為全球共同譜下了資金氾濫的狂潮:

1、新興經濟體多以抑低本國貨幣對外幣值(匯率),作為促進出口與經濟成長之手段。此做法使這些國家形成貿易出超,並快速累積外匯存底,對應釋出大量本國貨幣。IMF 指出,15大新興經濟體之外匯存底至2014年第2季曾累積至最高值8.06兆美元。

2、2001∼2003年期間歐美央行以寬鬆的貨幣政策,刺激2001年由盛轉衰的國際景氣。

3、2008年全球金融海嘯爆發後,全球齊以極度寬鬆的貨幣政策救經濟。

4、近幾年全球景氣仍陷低迷,各國復陸續推出貨幣寬鬆措施。美國的量化寬鬆雖在2014年底退場,但日、英與歐盟仍在加碼。另外,近2、3年甚至還有一些國家採取負利率措施。

在持續採取強力的寬鬆貨幣政策,為全球經濟景氣不斷打強心針之情況下,全球資金雖然已呈氾濫,但在民間對未來經濟前景普遍欠缺信心,而且也缺實體投資機會之環境下,寬鬆的資金供給與低利率不僅對消費與投資之刺激作用有限,它還在以下幾方面,對全球經濟帶來了負面的影響:

1、偏低的利率使主要依賴存款利息維生者的消費能力下降,對需求有不利的影響。

2、過剩的資金在許多地區引起房地產與股市價格高漲,重啟資產泡沫與金融危機之疑懼。

3、先進國家寬鬆貨幣政策所釋出的貨幣,在金融全球化下大量外流,成為到處流竄的熱錢,對新興經濟體的匯率、利率、股價與房地產價格的穩定造成重大衝擊。

4、寬鬆的貨幣政策導致該國貨幣貶值,以致加深了全球貨幣競貶之風潮。

總之,世界各國的貨幣政策幾乎都已運用至極限,不只振興需求與景氣的效果彰,而且負面的副作用不小。因此,已有不少知名學者專家,以及央行與國際金融組織的負責人齊聲呼籲:貨幣政策已經承擔過重提振景氣之職責,不宜將責任都丟給央行;換言之,也就是「別讓央行唱救經濟的獨角戲」(編按:2016年2月間《Financial Times》之社論標題)。

貨幣政策既已用老,招式亦已用罄,剩下可用以提振需求與短期景氣的財政政策,其可依賴性又如何呢?

高負債影響各國採行 擴張性財政政策

在財政政策方面,自從歐洲主權債務危機於2009年底爆發,各國政府的財政赤字與未償債務餘額占GDP比率,即引起了世人的關注;不少國家對擴張性的財政政策,乃轉趨保守,尤其是政府未償債務占GDP比已高者。在爆發歐債危機的歐盟地區,主導歐盟經濟政策的德國,基於一次大戰後曾因嚴重財政赤字引發經濟動盪,進而導致希特勒上台的歷史記憶與教訓,對財政紀律更是堅持。

附表為2015年各國公共債務占GDP比。該表顯示歐、美、日等先進國家之政府債務比多高於全球平均值,歐盟之比率尤高。即使是歐債危機之當事五國,其政府債務比也都仍在100%以上。由於歐債危機之殷鑑不遠,這些高負債比之國家對採取擴張性的財政政策,多顯遲疑。

此外,全球化使各國之經濟緊密相關聯,一國的擴張性財政政策對當事國景氣的提振效果,透過進口有相當比例外溢到其他國家,未能在自己國內發揮作用。此種外溢效果為對他國之「外部利益」,但為本國政策效益之漏損;故而若基於成本效益之計算(財政支出之成本本國須完全負擔,效益則只有部分歸本國享受),各國採行擴張性財政政策的意願,可能因此而降低。唯各國若共同採行擴張性的財政政策,即可彼此互享外溢效果之利益,此一問題即可望克服。

3類國家猶有財政政策 使力空間

雖然政府未償債務占GDP 比已高的國家,可繼續採行擴張性財政政策的能力可能有限,不過下列3 類國家,應是有施展空間的:

1、債務比率仍低者

附表顯示雖然不少國家政府債務比已高,但比率仍低者也還有不少,這些國家應還可擴大公共支出。

2、公共債務多屬內債者

會引起主權債務危機者,主要是外債,不是國內債務。以日本為例,其政府債務比為全球第一高,但其公共債務大部分都是國內債務,故未引發危機。另以美國為例,其由公眾持有(即扣除由美國政府帳目持有者)之國債中,由外國投資者(主要是外國的中央銀行)持有的比率,在2014 年也只占47%。因此,公共債務主要是內債,外債比率尚不高的國家,也應還有財政政策施展空間。

3、貿易長期呈現順差者

貿易順差表示該國內需不足,而且其民間淨儲蓄超過政府財政赤字,故公共債務必多為國內債務。此種國家宜藉擴大公共支出,提振其內需與國內外經濟景氣。

具有以上3 種特性之一的國家,全球不在少數。這些國家若能共同擴大公共支出,或可有效提升全球的需求,使全球經濟脫困。

以台灣而言,政府的公共債務占GDP 比率在國際間算是低的(雖然潛藏債務可能不少,但各國同樣有潛藏債務問題),而且台灣政府全無外債,10 幾年來又多為超額儲蓄、民間投資意願低落與出超比例過高所困擾,故同時具備以上3種特性,因而是應當採行擴大公共支出政策的國家之一。

歸納言之,制度與結構性改革雖為全球經濟脫困的治本之策,各國宜持續推動,但短期難寄以提振景氣之期待;貨幣政策已難進一步施展,財政政策則猶有發揮空間。唯在全球化下,尚有能力擴大公共支出者應透過國際協商,通力合作,共同使力,方克有成。

許嘉棟

現職:台灣金融研訓院榮譽顧問、東吳大學講座教授、臺灣大學經濟系兼任教授

經歷:台灣金融研訓院董事長、中研院經濟研究所所長、央行副總裁、財政部長


※ 精彩全文,詳見《台灣銀行家2017年2月號》。

※ 本文由財團法人台灣金融研訓院授權刊載,未經同意禁止轉載。
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