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2019/03/04

[轉載] 東協指南》理解印太戰略系列之一:印度的印太戰略是什麼?


https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/2714175
 

林鑫佑/財團法人臺灣亞洲交流基金會助理研究員、楊昊/財團法人臺灣亞洲交流基金會執行長

「印度-太平洋」(Indo-Pacific)一詞已經成為當前國際觀察家與外交政策社群在評論亞洲區域情勢的關鍵詞,同時也是國際媒體及輿論的焦點。從地緣政治的角度來看,它以海洋的版圖串接太平洋與印度洋,迅速地形構出一個新的政經利益共同體,或者是超級區域複合體(supra regional complex)。這是一個源自於日本的戰略概念(a Japanese-born concept),但隨著美國川普(Donald Trump)總統的多次強調,各界都將焦點放在美國的「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy, IPS)。

川普的「印太轉向」(Indo-Pacific turn)在某種程度上由歐巴馬時期的「亞太」(Asia-Pacific)架構向外推進,更加強對印度洋周邊區域的經略,同時藉由凸顯自由與開放兩大元素,重新形構兩洋沿岸國家與區域整體的政經及戰略佈局。

一個印太,多組戰略

白宮在2017年底發布《國家安全戰略》(National Security Strategy),正式在官方文件中納入了「印太」理念,明確指出中國在印太區域的政治影響、軍事佈局及經濟利誘行為,已經對區域內的自由貿易、國家主權、區域穩定、以及自由與開放的信念與原則造成衝擊。再加上朝鮮半島的核武威脅,同樣會侵蝕區域秩序的穩定運作,而「自由與開放的印太戰略」(FOIP)便成為川普政府鞏固美國海外國家利益的重要支柱。

「自由與開放的印太戰略」是川普政府鞏固美國海外國家利益的重要支柱。(REUTERS)

「印太」只有一個,但並不是「每一個」區域國家都完全支持「美國版本」的印太戰略內涵。像是日本、印度、澳洲、臺灣、甚至是東協國家都有各自對印太區域的關注、對印太戰略的詮釋、以及在印太環境的利益,同時也據此發展出各種「關注印太區域情勢的對應戰略」(Indo-Pacific strategies)。

面對各方的積極推進與經略,座落在印度洋核心位置的印度,必然也有自己的戰略想定。中國暨南大學的陳定定認為,印度做為一個大國,是推動「印太戰略」(IPS)最重要的倡議者之一,它不僅可以利用契機來正當化他在東南亞的利益、擴展在東亞的存在、同時也可以強化與美國及盟邦的政治、經濟與軍事合作關係,進而強化印度的國際影響力。

不過,到目前為止,印度並沒有清楚宣示「印太戰略」,大部分的政策論述多半聚焦在「東行政策」(Act East Policy, AEP)的內涵、實踐、以及進一步發展上。

與美國的不同之處

在2018年1月,印度重量級智庫觀察家基金會(Observer Research Foundation, ORF)與美國的傳統基金會(the Heritage Foundation)、哈德遜中心(Hudson Institute)共同發佈了一份《印太區域中的新印美夥伴關係:和平、安全與繁榮》(The New India-US Partnership in the Indo-Pacific: Peace, Prosperity and Security)研究報告。這份報告報告書談到國防貿易與科技、海上航行自由與安全、海洋經濟、基礎建設與區域連結、數位鏈結、貿易與科技等領域的夥伴關係,雙方在這些領域有明確的合作默契與共同利益。

印度做為一個大國,是推動「印太戰略」最重要的倡議者之一,它不僅可以利用契機來正當化他在東南亞的利益、擴展在東亞的存在、同時也可以強化與美國及盟邦的政治、經濟與軍事合作關係,進而強化印度的國際影響力。(https://www.lowyinstitute.org/)

但這不代表印度與美國有共同的印太戰略。在2018年6月,印度總理穆迪(Narendra Modi)受邀擔任「香格里拉對話」(the Shangri-La Dialogue)的主題講者,當年的對話會議擁有歷年來最多部長級以上官員出席。穆迪的演講內容,首先凸顯了印度在印太區域中的政治份量與戰略權重。他特別指出,印度與各國的互動是區域和平與繁榮的基礎,特別是馬六甲海峽與南海串連了太平洋與印度洋,也緊繫了區域國家、社會與人民。

再者,穆迪總理強調將加強與鄰近國家在政治、國防及經濟的聯繫,同時建立起制度鏈結。其中包括了與東協建立戰略夥伴關係與自由貿易協定、與新加坡建立全面經濟夥伴關係協定、與印尼建立全面戰略夥伴關係,此外也不排除與美、中及東亞等國持續深化合作關係。

最後,穆迪總理清楚地表達了印度對於印太戰略、以及建立自由、開放的印太區域的立場。他強調「印太是一個自然區域,並非戰略,也非有限成員組成或試圖佔據主導地位的集團,沒有針對特定國家的意圖。印度對印太地區的願景是積極、多元的。」 美國與印度都認同印太區域是一個自由、開放的場域,區域國家的互動與合作,對於區域的穩定有極為重要的貢獻。惟印度所認知的印太是一個基於共同歷史、傳統並經長期互動所形成的地理區域或超級區域複合體,再加上印度對於安全的傳統認知,沿襲自曼陀羅式(Mandala)的同心圓擴散邏輯,它由印度大陸逐步向外擴散,涵蓋了非洲東岸至美國西岸的廣博區域。就此,印度必須凸顯「包容性」(inclusiveness),同時對於敏感議題或權力政治的角逐,印度始終保持著遵循過往經驗的謹慎態度。

印度的印太概念與形成 對印度或南亞的戰略社群而言,印太的地緣與戰略概念並非嶄新的理念。

印度獨立後即面對北方與西面鄰國的衝突,使各時期的政府都未能制定出一套有效且貫徹的海洋政策。1998年印度人民黨(Bharatiya Janata Party, BJP)政府執政期間發布的《印度海洋軍事戰略1989-2014》(Maritime Military Strategy for India 1989-2014)及《戰略防衛評論:從海軍視角看海洋的格局》(Strategic Defense Review: The Maritime Dimension-A Naval Vision)是印度海洋戰略的濫觴,賦予印度21世紀的海洋戰略基礎。爾後更在2004、2007及2009年相繼出版了3份關注印度海洋戰略的政策報告書:《2004年印度海洋主義》(Indian Maritime Doctrine 2004)、《自由使用海洋:印度的海上軍事戰略》(The Freedom to Use the Sea: Indian Maritime Military Strategy)、《2009年印度海洋主義》(Indian Maritime Doctrine 2009)。

2018年6月,穆迪受邀擔任「香格里拉對話」的主題講者。穆迪的演講內容,首先凸顯了印度在印太區域中的政治份量與戰略權重。(AFP)

這些重要的戰略文件,指引了印度海軍發展的任務與目標,同時也提出了重要的戰略想定,主張印度應建立一個從波斯灣到馬六甲的弧形地帶,做為合法活動與確保利益的區域範疇。另外,這些文件也逐步地將印度關注的海域擴及鄰近的海洋,規範出「核心利益區」與「次要利益區」。

印度認為應投注現有的資源在「核心利益區」,包含與印度洋連接的進出口(戰略咽喉點)、印度洋島嶼國家、波斯灣及穿越印度洋的國際航道;而「次要利益區」則是與印度洋連接的海域,包含南印度洋、紅海、南海以及東太平洋地區,這些區域的情勢直接影響印度在「核心利益區」的利益。事實上,核心利益區與次要利益區的連動關係,擴及整個大印度洋,同時亦含蓋了太平洋的部分區域,就是印度從海洋戰略佈局看待印太區域發展的重要基礎與脈絡。

印度政策與戰略社群對印太的認知與主張 除了穆迪在香格里拉上的宣示外,隔(7)月印度與東協10國舉辦「德里對話」(Delhi Dialogue),會中印度外長史瓦拉吉(Sushma Swaraj)呼應穆迪對印太戰略的看法,並且對東協國家喊話,強調印太地區必須共同遵守自由、開放與包容的規則,這些規則都符合國際認同的規範,同時也表示印度與東協應加強海空合作,尤其是針對非傳統安全議題的面向。

史瓦拉吉在第三屆印度洋論壇(2018,河內)中再次重申印度洋是印太區域的核心要件。由此可見,印度外交部門嘗試拉攏東南亞國家或東協本身成為印太區域的穩定與繁榮的夥伴,另一方面印度也把其觸角伸向東亞地區,其中尤以與日本的接觸最為積極,而這正是「東行政策」的最佳實踐。

穆迪自2014年上任後便與日相安倍維持良好的關係,日本不僅是穆迪上任後第一個造訪的東亞國家外,兩人也建立逐年互訪的外交機制,此外印度與日本皆為「四方對話」(Quad)的早期成員,即便2007年後「四方對話」面對澳洲導致的不信任問題,卻不致影響印、日關係,反促使印、日成為印太地區更受各方信任的夥伴國家。

在過去的「東望政策」與現行「東行政策」所累積的能量下,東京也成為新德里最受歡迎的經濟夥伴。近5年來,日本每年平均在印度投資約50億美元,約佔日本海外投資總額的6%,並也約佔日本對中國直接投資的一半。就此而言,印、日間的戰略關係對於印太地區或戰略的概念或型塑具有指標性的參考價值。

2018年7月印度與東協10國舉辦「德里對話」中,印度外長史瓦拉吉對東協國家喊話,強調印太地區必須共同遵守自由、開放與包容的規則,這些規則都符合國際認同的規範。(PTI)

從區域安全的角度來看,從過去的珍珠鍊戰略,到現今的一帶一路倡議,皆標示中國在印度洋的影響力日益強大。現任的印度海軍總司令蘭巴(Sunil Lamba)在今(2019)年「雷岡對話」的印太小組討論中強調,中國在印度洋北部常駐6至8艘海軍軍艦或潛艦,並在東非建立了首個海外軍事基地,此一規模早已超越北京所宣稱的「打擊海盜,保護貿易」的動機;對此,印度海軍就「四方對話」對印太地區價值的形成高度肯定,並且否定「四方對話」的軍事意圖。

總的來說,印度對印太戰略的解讀主要利益在於拒止中國政、經、軍勢力在南亞地區的作用與擴張,其中軍事安全的部分並非印度所樂見,但也未必願意正面承認。這裡所指的是,印度不希望以「強軍」的態度來升高區域的衝突與緊張,因為這未必對新德里或整體區域穩定有益。

換言之,印度所面對的印太問題牽涉到中國軍事介入的關鍵情勢,新德里僅期待以外交手段來因應。印度寧可藉由拉攏鄰近區域國家、以及採取低敏感度的詞彙,避開「印太戰略」一詞的背後動機,就是要降低印、中之間的可能緊張關係。面對區域共同理念的國家而言,新德里對持續對話的結果樂觀看待,尤其2017年重啟的「四方對話」如何調頻同調,將值得觀察。

印太戰略的未來:國內大選與美關係是關鍵

印度全國大選預計在今(2019)年4月至5月舉行。從前年的財稅政策、近期的農業產銷惡化與失業潮等內政問題所引發的多元批判,加上去年印度人民黨在地方選舉中的表現,穆迪總理可能無法過度樂觀地看待反對黨或在野聯盟的競爭對手。

印度全國大選預計在今年4月至5月舉行。然而從前年的財稅政策、近期的農業產銷惡化與失業潮等內政問題所引發的多元批判,加上去年印度人民黨在地方選舉中的表現,穆迪可能無法過度樂觀。(Bloomberg)

不過,無論如何,由於印度是美國印太戰略藍圖中的關鍵,華府在長遠的戰略佈局中必然需要與印度建立長期、穩固的夥伴關係。2018年,隨著美、印國防與外交2+2對話後簽署的〈通訊相容與安全協定〉(COMCASA)即希望能逐步建立雙方在國防議題上的實質合作,這項協定除了強化通訊系統互通性及加密技術的操作性之外,印度亦可向美國採購包含無人機在內的高科技軍事產品。這類武器、技術或能緩解近年來印度與中國在海域巡弋方面的不安全感,並為印、美雙方的安全合作奠定基礎。

在今年2月13日,美國國務院中亞與南亞事務助卿Thomas Vadja造訪孟買,再次強調「堅強的美-印關係是美國經略印太區域途徑的核心要件」,他一方面表達了美國的印太戰略對於「包容性」的重視,同時也再次重申美國支持印度在區域與全球的理念與角色。

然而,美-印之間的合作是否代表著兩強聯手對抗中國?坦白說,這對於始終保守與謹慎的印度來說,顯然很難有跳躍式、大幅挺進的攻勢外交政策出現。不過,美國與印度之間保持穩定、緊密的合作關係,最重要的影響在於盡可能地避免紅色政經勢力滲透南亞大陸與印度洋勢力範圍,並且累積各種可能牽制印度、美國在印太的影響力。

不可諱言地,這就是印度版的印太戰略中最為關鍵的環節。



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