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2016/01/29

[轉載] 名家瞭望/國際制裁...不是有效工具


http://udn.com/news/story/6809/1473793

2016-01-29 03:18 經濟日報 安南聯合國安理會當前實施的制裁為歷來最多。1990年代最多為八起,2000年代最多為12起,如今為16起。這些總數還不包括歐盟和美國實施的制裁。若從制裁數量攀升來看,可能讓人以為,促進國際和平與安全時,制裁是很有效的工具。遺憾的是,事實絕非如此。

研究顯示,制裁的成功案例有限。日內瓦研究所的比爾斯特克估算,有效制裁的比率僅約20%。牛津大學的羅伯茲認為,除了結合其他因素的情況之外,幾乎沒有可以明確認定制裁成功的案例,例如美國和歐盟對緬甸的制裁,也許促使緬甸決定開放經濟、漸進實施政治改革,但或許緬甸更大的考量,是害怕過度依賴中國。

制裁機制的潛在問題,遠超過缺乏效益,也有證據表明制裁可能適得其反,例如遭制裁的政權,能藉控制銷售被禁商品的黑市,中飽私囊。例如海地在1993至1994年遭石油禁運期間,軍政府促成了與多明尼加之間的黑市石油貿易。

當遭制裁的國家有強烈的報復立場時,風險會提高,因為當一國制裁其他國家時,受影響的選民可能會因此轉而反對政府。美國和歐盟因俄羅斯入侵克里米亞而制裁俄國時,俄國反制以禁止進口西歐國家的食品,導致布魯塞爾等地農民抗議食品價格下跌。

即便制裁無法發揮預期效益,卻還是經常實施。原因之一是,一旦採用制裁,聯合國安理會五大常任理事國能藉由否決,拒絕解除制裁。因此,雖然制裁機制須定期接受評估,但只要有一個常任理事國決心維持制裁,這些評估就毫無異議。

1990年代美國支持制裁伊拉克時便是如此,當時不只嚴重影響海珊及其政權,更讓無數無辜人民受苦。芝加哥羅耀拉大學的高登估算,這項制裁額外造成67萬到88萬名兒童喪生。

平心而論,了解到制裁伊拉克所造成苦痛的國際社會,已轉向鎖定制裁目標或「更聰明」的制裁。但鎖定制裁目標的做法,是否比以前的全面制裁更有效,仍不得而知。

一如高登所言,黑市貿易仍能降低軍備和石油禁運的效益。此外,針對特定行業的制裁,也可能傷害一般平民的生計與福利,從而損及更廣泛的經濟,儘管這些後果常被忽視。

針對特定個人的制裁,例如凍結資產和旅遊禁令,比較能夠避免廣泛的附帶傷害,但無辜者仍可能被列入制裁名單。

當然,制裁確實能達到特定目的。哥倫比亞大學的多伊爾指出,若姑息或動武等替代方案更糟,制裁便師出有名。姑息可能涉及容忍侵害人權、或只是純粹的口頭批判,而在面對一些侵犯人權的行為、及會造成更大的人身和物質傷害時,也不適合動武。

當領導人過度依賴制裁,就會出現問題。但領袖似乎常不願、或無法及時追求真正的政治溝通,反而以制裁為捷徑。

遺憾的是,整體而言,比起直接制裁,以正確手段實施制裁似乎較不具吸引力。然而,考慮到制裁造成的衝擊極具爭議,我們需要新途徑。畢竟,公共政策應以證據為依歸、而非直覺和情緒。而證據表明,為了達到目的並避免意外後果,我們在仔細調整制裁措施的同時,也需要政治溝通。

實施制裁或許感覺很好,但若真的想要做好,就必須再仔細推敲制裁手段。

(作者Kofi Annan是安南基金會主席,曾任聯合國祕書長/編譯簡國帆)



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