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2011/10/06

[轉載] 國際專欄-美《中國軍力報告》解讀


http://news.chinatimes.com/forum/11051401/112011100600475.html
 

  • 2011-10-06
  • 中國時報
  • 【卜睿哲】

     美國國防部的年度《中國軍力報告》是很重要的資源,它根據美國政府所能獲得的最佳訊息,再經由出色的專家評析而來。它包含豐富的事實及解讀,經過了系統化的處理。特別是其中對中國的實力及意圖的逐年變化之評估,值得外界注意。

     每年的報告中,有關台灣安全的討論特別有用,二○一一年報告也不例外。對照二○一○年報告,可獲三項結論。一,儘管海峽兩岸氣氛持續正面,可是中國的軍力現代化依然進展。二,在中國的實力、也許還有意圖等威嚇下,台灣日益顯得脆弱。三,在這種情況下,美國對台軍售具有正當性。

     政府的年度報告,每次新版本都是沿續去年版本而來,因此二○一一年報告有些敘述與二○一○年版本相似或雷同,不足為奇。但如果對一個議題的處理方式與前一年不同,那意味著或者事實有所改變,或者主其事者決定在解讀上有所改變。在這種情況下,即使字句與前一年相同,仍須關注。

     我們首先看看未改變的評估。新報告再次說,解放軍軍力擴增一直是為了嚇阻「台灣走向獨立」,也說只要長遠而言統一仍然可能,且成本高於獲益,那麼北京還不致動武。由此獲得的合理意涵是:如果台灣準備向中國重新保證它並無惡意而且避免讓大陸產生疑慮及誤判(此事非同小可),應該很可以鼓勵中國自制。

     其他的議題也許在二○一一年報告中尚未最後完結,但它們重要的意涵對台灣並不利。第一,報告說,軍力平衡繼續向北京有利的方向移動。第二,中國沒有任何措施降低對台軍事部署。第三,北京仍然拒絕放棄動武,報告說,因為北京相信,拒絕放棄動武有助於達成政治目標。第四,解放軍繼續獲得新戰力,不只是要嚇阻台獨,而且也是要「最終依照北京的條件解決爭議」。第五,解放軍的空防能力持續改進,特別是擁有機動系統;如果部署在接近台海的地區,將使其地對空飛彈「針對台灣的飛機有攻擊的能力」。最後,今年的報告再次指出,解放軍的二炮部隊正在獲得新的短程及中程彈道飛彈,進度變緩,但飛彈更具殺傷力,也更精確。亦即數量繼續增加,且每一枚新飛彈能比舊飛彈對台灣造成更嚴重的傷害。

     二○一一年的報告在兩處對既存的趨勢加以確認,且更形強調。其一是解放軍持續現代化,其飛機、水面艦隻、潛艦以及空防等設施的現代化比例正穩定增加。其二是報告更加著重中國要取得一定戰力,以備在台海衝突中,「嚇阻、遲滯、以及阻絕」美國的干預。兩個趨勢都對台灣不利。

     在一些新的陳述中,有兩項是正面的。今年的報告說,危機的可能性很低;而回顧去年,報告描述了兩岸一些降低緊張、保有正面氣氛的努力。在負面描述中,報告說,儘管兩棲進犯對解放軍而言仍然很困難,但是解放軍正在努力縮小差距。

     二○一一年報告中的一些新解讀也值得注意。報告預估,從現在到二○二○年,「解放軍應會持續擴增它對台灣的軍事選項」。報告評估,中國更多的現代化系統「威脅要使台灣所倚賴的那些因素歸於無用」,那些因素包括地理及高質量所賦予台灣的防衛力量。報告總結認為,北京的對台策略中,軍事力量的成分之所以不斷提升,是「意圖讓台灣產生一種印象,即與中國和解最終符合台灣的最佳利益」。二○一一年報告也提到台灣已經無法與解放軍的現代化並駕齊驅,因為台灣的國防支出相對很低。

     有些觀察家或許會對二○一一年的國防部報告中的某項事實、某項解讀有意見。但是大體而言,報告確認了一個趨勢,這個趨勢十餘年來一直很明顯。報告的分析及結論提出一個問題:為什麼儘管台獨-這是解放軍提升戰力的主要動機-已經衰退,不再是嚴重威脅,而且台海兩岸緊張也已經和緩,解放軍的現代化卻仍然持續?是因為官僚體系原因?是因為北京害怕一個新的民進黨政府(不管這樣的恐懼有沒有道理)?或者是因為,就像報告重申的,北京要求擁有的能力,不只是嚇阻它所恐懼的(獨立),還要追求它所期望的(統一)?當然,我們不能單單根據現有的實力就推斷其軍事意圖,但是在「改善兩岸政治關係」與「軍事平衡向對大陸有利的方向移動」之間,持續存在著矛盾,台北及華府都對此感到憂心。

     面對中國大陸的態勢,台灣如何處理此一安全上的挑戰,要由台灣決定。台灣已經追求多管齊下的策略,包括保證它的意圖、擴大兩岸合作使中國更願維持現狀、以及經由自己努力及與美國的安全聯繫以強化嚇阻能力等。取得適切的均衡並不容易,也引起諸多辯論。每個管道都有助於台灣安全,但每個管道也都有其代價及風險。舉例來說,如果台灣選擇強化防禦力量,它必須願意付出代價(如果美國國防部報告正確,解放軍的強化可能抵銷了台灣過去的防禦優勢,因此台灣或許很快就應重新評估其防衛策略)。尤其是如何因應中國的軍事挑戰,台灣需要建立更好的共識。

     如果北京的目標是很認真的贏得台灣的人心,北京或可重新評估其安全策略。北京像美國國防部報告所說的那樣製造壓力、以恐嚇作為政策的一部分,並不能贏得台灣的人心,反倒會失掉人心。因此北京應採行新步驟,向台灣的領導人及台灣民眾重新保證(就好像台灣準備向北京重新保證)。口說不夠,需要行動。除非中國準備以信而可徵的方式降低台灣的劣勢感覺,否則美國有十足理由對台軍售,中國沒有理由不滿。(作者係華府智庫布魯金斯學院東北亞政策研究中心主任,曾任美國在台協會理事主席)



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