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2007/01/07

[個人寫作] 美國政府對中華民國『反攻大陸』政策之因應,1962─1963

一九四九年底,蔣介石總統在國共內戰受挫後徹退來台,他心中時時所掛記的不外乎是反攻大陸,因此『反攻大陸』政策便成為國民政府來台初期的首要目標,然而,構成反攻大陸的基本要素為中國大陸的大規模動亂以及美國方面的積極協助與支持。 但美國在冷戰局勢的考慮下,既希望台灣能扮演一個美方的棋子,但是又不願因國民政府『反攻大陸』的政策而將冷戰轉為熱戰,基於這樣的考量,本文即是針對美國在一九六二至一九六三年間,國民政府積極準備反攻時,美國對台政策的轉變,利用近年來美國公佈的外交檔案,以還原歷史的方式來探討美國甘迺迪政府對國民政府『反攻大陸』政策的因應處理過程,以及美國對國民政府『反攻大陸』政策的轉變。 本論文將使用傳統的歷史研究法,根據相關的資料與著作,加以歸納、分析,讓美國甘迺迪政府時期對國民政府『反攻大陸』政策能呈現清晰的輪廓。

第一章 緒論 第一節 研究動機與研究目的 一九四九年底,蔣介石總統在國共內戰受挫後徹退來台,他心中時時所掛記的不外乎是反攻大陸,因此『反攻大陸』政策便成為國民政府來台初期的首要目標,然而,構成反攻大陸的基本要素為中國大陸的大規模動亂以及美國方面的積極協助與支持。 但美國在冷戰局勢的考慮下,既希望台灣能扮演一個美方的棋子,但是又不願因國民政府『反攻大陸』的政策而將冷戰轉為熱戰,基於這樣的考量,本文即是針對美國在一九六二至一九六三年間,國民政府積極準備反攻時,美國對台政策的轉變,利用近年來美國公佈的外交檔案,以還原歷史的方式來探討美國甘迺迪政府對國民政府『反攻大陸』政策的因應處理過程,以及美國對國民政府『反攻大陸』政策的轉變。 本論文將使用傳統的歷史研究法,根據相關的資料與著作,加以歸納、分析,讓美國甘迺迪政府時期對國民政府『反攻大陸』政策能呈現清晰的輪廓。 第二章 一九六二年之前美國對中華民國政府『反攻大陸』政策的態度 第一節 從一九五○年代的韓戰到一九五八年的台海危機 從一九四九年到一九五八年,是中美關係發展相當關鍵性的一個時期。因為中美之間由雙邊關係轉變成美、中、台三角關係即是在此一時期演進完成的。就美國與國府之間的關係發展而言,杜魯門政府原本對退居台灣的國府並不抱持任何希望,國務院並於一九四九年八月五日發表了近代史上著名的中美關係「白皮書」(The China White Paper)。美國準備在中國大陸情勢全面逆轉之際,採取「袖手旁觀」政策,以期在國共內戰混沌不清、尚未「塵埃落定」的時刻,趁勢脫身。 第一次台海危機爆發後,艾森豪總統和國務卿杜勒斯均意識到台海問題的兩難,必須因勢利導,化被動為主動,因此同意遠東事務助理國務卿羅伯森(Walter S. Robertson)的建議,雙方於一九五四年十一月十三日完成「中美共同防禦條約」的草簽,十二月二日在華盛頓正式簽定。簽約過程中值得注意的是,雙方曾於十二月十日就條約另有一重要的換文,條文規定「…….使用武力將為共同協議之事項,但顯屬行使自衛權利之緊急性行動不在此限。凡由兩締約雙方共同努力與貢獻所產生之軍事單位,未經共同協議,不將其調離第六條所述各領土,至足以實際減低此等領土可能保衛之程度」。 對於換文中規定中華民國把軍隊調離台澎及「現在與將來所控制之一切領土」所用字句,播下後來國府與華府之間爭執的種子。對於「實際減低台澎可能保衛之程度」,國府方面主張,保衛台澎的最佳方法是加強金馬兩島的防禦,以提供台澎所需的「防禦縱深」。華府方面主張,金馬外島過份靠近中共控制的大陸沿海,若中共大舉攻台,國府將難以從金馬調動兵力來保衛台澎。 由於美國一再為金馬外島問題所困擾,政府內部分人士乃認為「兩個中國」政策既可為大英國協所支持,亦可使中共對領土的主張得到解決。特別是美國在面對沿海島嶼問題進退兩難時將可獲得解套。基於此,美國政府遂於第一次台海危機期間,透過紐西蘭出面向聯合國安理會提交一份名為「神諭行動(Operation Oracle)」 的提案,要求安理會審議「在中國大陸某些沿海島嶼敵對行動的問題」,並出面斡旋兩岸停火。美國白宮方亦企圖說服台灣當局同意將外島問題提交安理會來處理,更遑論接受「兩個中國」的建議。而英國前首相艾特禮(Clement Attlee)為中共領導人毛澤東傳話,要求美國第七艦隊自台灣海峽撤出的要求更不為美國所接受。因為艾森豪顧慮到,若此一在共黨壓力下退縮的案例一開,則美國在西太平洋的信譽將從此一蹶不振。 大陳島撤防後,美國與中共開始進行大使級會談,八個月期間,美國和中共就台灣地區放棄使用武力問題,交換了七個草案,美國堅持在台灣地區有單獨和集體自衛的權利,中共則認為此乃美國企圖取得對它片面有利的聲明,即一方面保持台灣現狀,另一方面防止中共解放台灣。此亦是美國與中共在日內瓦會議無法達成協議的癓結所在。因此,第一次危機所造成的緊張局勢並沒有因談判及承諾的建立而消除。相反地,儘管美國擔憂共黨勢力擴張危及其在亞洲地區的利益,但是主要決策者對國府並無特別的偏愛。美國在台海問題上持續抱持「騎牆」的模糊策略,既不公開表態支持協防金馬,也不公開說明美國對外島將採取何種政策。隱約之間即蘊釀著戰事將一觸即發。一九五八年第二次台海危機即在此背景下如預期般地爆發。 然就國府風雨飄搖、危急存亡之際,韓戰突然爆發,美國政策急轉直下,為阻止中共在此時奪取台灣,而宣佈「中立」台灣海峽。在中共參與韓戰之後,華府與北京的關係開始進入軍事對抗的局面,美國開始大量軍援國府,終於暫時穩定了台灣的局勢。不過,一直要到一九五四年中共發動第一次台海危機,國府與美國雙邊的關係才有進一步的發展。國府利用這次危機的機會與美國簽訂了「防約」,並促使雙方建立軍事同盟的關係。但此一關係卻定位在「防衛性質」上。直至一九五八年台海危機漸次降溫後,雙方發表「聯合公報」,美國促使國府公開宣佈放棄以武力反攻大陸,並與中共代表在華沙重開大使級會談。至此,美國在台海扮演平衡者的角色始宣告確立。   回顧冷戰時期的美國,儘管身為民主陣營的超級強權,但以其國力要同時應付共產集團在全球的挑戰,還要兼顧盟邦的需求,想面面俱到,畢竟還是力有未殆。在歐洲仍是美國戰略規劃者(strategist)所優先關心議題的情形下,對台海危機採取策略性行動乃為此時期主政者的決策思考。 然而,華府當時看重台灣的是其在軍事上牽制中共的地緣而非國府的前途。在這樣的認知下,遂有讓外島政策偏重在「維持台海現狀」並刻意模糊(fuzz up)有關防約適用範圍的解釋,且不明確限定只有在台澎遭受攻擊時才會採取行動,而是觀察中共攻擊外島的行動是否為攻擊台澎的前奏來決定。此即艾森豪政府一貫主張「讓中共猜不透」(keep the communist guessing)的嚇阻策略,以令中共心存忌憚而不敢輕舉妄動,華府並得隨時視局勢發展與變化來調整對外島的政策。 綜上所言,美國在本次台海危機前對外島的政策可簡單歸維為如下的論述並符合筆者先前所提出的觀點:即為追求維持台海現狀(平衡)的政策目標,艾森豪政府對外島採取「騎牆」的策略以保持行動上的彈性,但卻不可避免地降低了政策工具(軍事手段)的效用並增加預期風險(獲取軍事目標)的不確定性。美國化解台海危機的策略是將外島的防衛與對台灣的安全承諾「模糊化」以保持行動彈性。因此,當危機昇高時,艾森豪堅持不對協防外島發表公開聲明的做法,雖然明顯係基於美國國家利益的維護,但卻造成軍方因「政治目標」的不明確而增加了軍事武力運用上的風險。 第二節 甘迺迪總統對中華民國政府反攻之初期態度 一九六○年,美國大選時,作為候選人的甘迺迪批評了艾森豪政府保衛國府 外島的政策,使得各界推測甘迺迪上任後將改變美國的中國政策。然而,由於甘迺迪當時是以些微的票數在大選中獲勝,故其認為有必要向美國民眾及政治對手證明他能展現應付共產集團國家的強硬態度,特別是他對中共政權的反感。此外,總統選舉的險勝也使得甘迺迪在中國政策的任何彈性做法,都將會遭受共和黨的指責。 其次,甘迺迪還特別關心中共的核武發展。一九六一年一月,美國太平洋艦隊司令費爾特上將〈Adiral Harry Felt〉向華府報告,中共將於一九六二年底試爆第一顆核子彈,並預估中共於一九六五年時將會擁有核子武器,甘迺迪對此事感到十分震驚,並視中共的核武試爆為一九六○年代「最重要與最糟糕的事件」。 雖然甘迺迪基於國內政治與中共核武的原因,在上台後即迅速澄清他無意承認中共或終止美國對國府的支持,但在一九六一年前數個月內,白宮與國務院主要官員仍持續討論接受中共進入聯合國以解決聯合國的中國代表權問題,並研究國府從金馬外島撤軍使美國脫身中國內戰的提議。 而在外蒙古申請進入聯合國問題上,甘迺迪則同意予以支持並進行承認外蒙古的相關動議,及開始與外蒙古討論關係正常化的事宜。 因此,國府對甘迺迪政府的對台態度感到相當憂慮,認為美國正採取「兩個中國」政策。所以國府一方面由外交部長沈昌煥向莊萊德發表口頭聲明,質疑美國是否將改變其「一個中國」政策; 另一方面則由蔣介石親函甘迺迪,強調若中共進入聯合國,國府將退出聯合國,同時並將否決外蒙古加入聯合國的申請案。   其中,聯合國的中國代表權問題是美國所迫切處理之事。從一九五一年以來,美國即使用緩議案來拖延聯合國大會討論中國代表權的問題。但緩議策略的支持度已嚴重衰退並難以持續,因為聯合國會員國的結構正逐漸改變,一九六○年以來便有十五個非洲國家以及塞浦路斯加入聯合國,使得美國認為難以說服這些新加入的會員國支持緩議案。但是國府在美國國內仍有很多美國國會議員們的支持,一旦美國在聯會國事務上有對國府不利的舉措,勢必會引起國會的憤怒,甚至有議員警告,若中共加入聯合國將迫使美國退出聯合國。這些背景因素使得甘迺迪政府必須全力維護國府在聯合國的席位。   在這些因素的考量下,甘迺迪與其幕僚討論出下列兩種選擇方案。第一種方案是以「兩個中國」或者是以「繼承國」的方法解決,即聯合國大會將確認國府的繼承會員國資格以保持席位,同時也支持中共進入聯合國;第二種選擇則是利用聯合國憲章第十八條第二項的「重要問題」的規定,即對新會員國的接納問題,需要大會三分之二多數同意方可解決。 故甘迺迪政府因而選擇「重要問題」案的策略來處理中國代表權的問題。然而,此一方案亦有許多困難。原因是蘇聯共產集團將外蒙古入會案與茅利塔尼亞(Mauritania)入會案相結合,威脅如果國府否決外蒙古入會,蘇聯將否決茅利塔尼亞的入會。這使得美國認為非洲新興國家將會群起杯葛國府,不但使「重要問題」案無法順利推動,反會威脅到國府在聯合國的席位。於是美國力促蔣介石改變初衷, 並派詹森(Lyndon B. Johnson)副總統在一九六一年五月中旬訪台進行遊說。然而,詹森訪台並未緩和蔣介石的不安與堅決。 而此時美國方面一系列的行動使國府更加不安與不滿。美國駐台大使館在六月一日通知國府外交部,美國將於莫斯科與外蒙古開始討論兩國建交問題;接著美國國務院於六月十三日通知國府駐美大使葉公超,美國將核發「台灣共和國流亡政府大統領」廖文毅訪美簽證。如此急據變化對蔣介石產生震撼,令他疑美國正在製造「兩個中國」。 六月二十三日,蔣經國對莊萊德表示,國府對美國核准廖文毅簽證深表關切,並表明蔣介石已取消其七月訪美之行。 七月六日,返美述職的克萊恩向白宮國家安全顧問彭岱(McGeorge Bundy)報告國府情勢,表示國府對目前的美台關係,感到比過去五年來的任何時期更侷促不安。國府不僅對美國的外蒙古立場感到震驚,更為廖文毅的簽證感到不安,懷疑美國正走向「兩個中國」。克萊恩表示國府對美國的高度不信任,可能造成國府採取自殺性的登陸中國大陸行動,並在外蒙古問題上頑固地堅持,使聯合國問題無法解決。 在此考慮之下,甘迺迪遂擱置承認外蒙古與廖文毅簽證,並於七月十四日致函蔣介石,說明美國政府的考量與邀請蔣介石派遣國府高層赴美討論聯合國策略的問題。 然而美國並非因此就接納國府的立場,甘迺迪在七月三十一日在與訪的美中華民國政府副總統陳誠的會晤中,承諾美國將推遲與外蒙的對話,並持續維護國府在聯合國的席位,但是就外蒙古進入聯合國的問題上,兩人無法達成協議。 九月六日,甘迺迪再度致函蔣介石,語氣嚴厲,措詞強烈。其中對蔣介石聲稱要用否決權,可能造成外蒙古與茅利塔尼亞均不能加入聯合國之事深表失望。 甘迺迪的親函並沒有得到預期效果,莊萊德向華府報告國府有可能獨斷獨行,致使國務卿魯斯克(Dean Rusk)極為反感,並嚴厲指責國府的不智,雙方的關係持續惡化。 針對甘迺迪的指責,蔣介石立即回函甘迺迪。他宣稱若同意外蒙古的入會案,將是向國際間的勒索與敲詐投降,因而放棄國府的道德立場,更是致命打擊,即使繼續保有聯合國中國代表權也無法彌捕。但最後,蔣介石向美國提出新的建議,以化解美台雙方的分歧。蔣介石要求甘迺迪重申對國府的強力支持,並公開承諾美國採取一切措施,包括在必要時於安理會的表決,否決中共進入聯合國。有此保證,他將放棄否決外蒙古的入會案。但此建議未達功效。因為甘迺迪雖願公開承諾,但其聲明內容卻不為蔣介石所接受,另外國務院也極力反對甘迺迪接受蔣介石的要求。 在此情況下彭岱著手另闢管道,以謀解決此一棘手問題。

 彭岱繞過國務院,藉由克萊恩直接與蔣介石溝通,提出甘迺迪的祕密保證,如中共申請加入聯合國,則將予以否決。經過克萊恩與蔣經國幾輪緊密的商談後,確定由在甘迺迪向蔣介石做出私下保證:「任何時候如美國的否決有效的話,美國將運用否決權阻止中共進入聯合國。」雙方協商定案後,十月二十日甘迺迪發表聲明,未提及否決權,但強調強烈反對中共加入聯合國,與支時國府的立場。

十月二十五日,聯合國安全理事會以九票對○票,美國棄權,國府缺席,外蒙古通過推薦進入聯合國。十月二十七日,聯合國大會通過外蒙古入會案,國府也缺席。十二月一日,美國於聯合國大會提出任何改變中國代表權案應為「重要問題」案獲得通過,成為保衛國府在聯合國席位的新措施。 於是國府與美國因聯合國中國代表權與外蒙古進入聯合國問題所引發的爭執,也暫告結束。 事實上,當時蔣介石背後隱藏更高的企圖,是期望用否決外蒙古入會案當籌碼,來換取美國同意修改共同防禦條約及其換文對國府反攻大陸的限制。在甘迺迪上台的初期,美台關係在聯合國中國代表權與反攻游擊作戰問題上數度交手,情勢已顯緊張。美國除了嚴密監控國府反攻準備外,雖沒有採取任何行動進行干涉,但往往以拖延和縮小範圍的作法,減緩國府的步調,儘管甘迺迪政府有意脫身中國內戰,與國府的反攻大陸保持更大的距離,但憚於美國國內政治的紛擾、美台情報合作的崩潰與蔣介石的非理性舉動,無法對國府行動保持更大的控制,反使得甘迺迪在國府反攻大陸的立場相當曖昧。此對於美國在後來在處理國府反攻大陸問題上,更為複雜與困難。 第三章 中華民國政府『反攻大陸』計劃之提出與美國之反應 第一節 中華民國政府『反攻大陸』計劃之提出 一九六○年下半年,中共與緬甸對於國府在滇緬邊區所進行的計劃嚴密注意,並假勘察邊界與樹立界樁工作之名,成立祕密協議,準備針對國府在江拉的基地發動作戰。戰事從十一底開始,一直到一九六一年二月初結束,前後歷時近三個月。結果國府游擊部隊退出滇緬邊區,進入泰國北部與緬國北部。緬甸在佔領的游擊基地發現美製武器與彈藥,並因此事在仰光舉行大規模遊行示威,向美國駐緬甸大使館抗議。 國務卿魯斯克大為震怒,因為國府違背一九五三年與一九五四年向美國所提出與滇緬邊區游擊隊切斷一切關係的保證。 國府游擊隊在滇緬邊區失利的現實,使得蔣介石不行不放棄原先由滇緬邊區反攻的戰略。與游擊隊開始撤回台灣的同時,蔣介石指示國防部組編「大陸作戰中心(即國光作業室)」,以獨立反攻為基礎,著手擬訂反攻大陸作戰計劃,同時加強戰力整備。但最重要的是整個計劃祕密進行,規避美國駐台官員的監督。 事實上,美國的情報仍察覺在高度保密原則所進行的反攻大陸準備。國務院即指示莊萊德進行了解,但外交管道所獲不多。直到六月底,蔣經國主動告知克萊恩,國府將於八月一日開始動員,並於一九六二年二月或三月對中國大陸發動突擊作戰,但尚未選定中國大陸沿海登陸地點。國府已事先準備藉中共挑釁之藉口,才玫使國府反擊行動。同時,蔣介石已向國府軍事高層官員表示,不能期待美國事前的同意,一旦國府部隊在中國大陸任何地方建立橋頭堡,美國一定會提供一切必要援助。而此計劃重要的部份,是若國府反攻大陸失敗,在中共反擊而台灣抵抗又失利下,蔣介石和其他少數國府領導人,將疏散到某一個安全地點。 一九六一年中,國府即嘗試向美國提出「武漢計劃」試探其對反攻大陸的態度,美國以情報不足推遲國府「武漢計劃」,並提議二十人空投進行蒐集情報予以回應。隨後國府也立即提出小規模空投情報蒐集小組的計劃,但數國月後,當空投準備已經完成,國府卻拒絕執行,原因是情報偵蒐任務規模太小而沒有任何價值。 國府的「武漢計劃」提議失敗後,蔣介石並未放棄再向美國交涉。七月底,陳誠赴美前,蔣介石交付他「太平方案」(Taiping Proposal)的任務,期以用否決外蒙古入會案當籌碼,來換取美國同意修改共同防禦條約及其換文對國府反攻大陸的限制。陳誠抵達美國後,由於葉公超的勸阻,並沒有向美國提出此交易。蔣介石因此對葉公超相當震怒,認為其阻撓反攻大業。 八月以後,由於美台雙方注意焦點轉移至聯合國中國代表權與外蒙古的入會問題,蔣介石未再向美國交涉國府反攻大陸軍事行動問題,但反攻的準備計劃則持續進行。 第二節 美國對中華民國政府『反攻大陸』計劃之反應 一九六一年國府的「武漢計劃」與「太平方案」未能付諸實現後,由於聯 合國中國代表權及外蒙古入會案需要立即解決,使蔣介石暫緩向美國提出反攻計劃。然而,蔣介石並未因此放鬆反攻的準備,一九六一年五月以來各項準備工作積極進行中,到了一九六一年底,也逐漸實施接近完成。所以,一九六二年初,國府再度要求美國同意與協助反攻大陸,繼外蒙古的入會案與聯合國中國代表權問題後,成為甘迺迪政府處理與國府關係的另一項棘手難題。 事實上,國務院要立即反應有兩難之處。考慮情況仍如此與一九六一年美國處理的各項問題一樣,如果美國以強烈的言語來應對國府,則有可能引發蔣介石的反彈,以及會威脅自殺性的反攻大陸行動;而美國國內政治也會造成爭議,甚至會影響到美甚為重視的與國府情報合作。由於以台灣為基地的U2高空偵察機行動,將於一月中旬展開對中國大陸的偵察任務,這行動在美國戰略考量上份量極重,故讓華府的官員在反應蔣介石的元旦文告上相當為難。可是如果不立即反應,又會被蔣介石誤解美國「默認」其反攻大陸的觀點。如果國府因而採取軍事行反攻大陸,則台海的緊張局勢,將可能使美國捲入戰爭,那更會對美國利益造成影響。 國務院最後決定指示莊萊德向蔣介石明確表示美國的立場,告訴蔣介石任何國府對中國大陸的軍事行動都需要美國的同意。然而,莊萊德對國務院的規勸舉措持保留態度,認為蔣介石的公開聲明並無背離一九五八年蔣介石與杜勒斯聯合公報的精神,如果美國此時重申立場,只會侮辱蔣介石,並再度引發蔣介石對甘迺迪政府的中國政策感到不安。莊萊德並保證蔣介石一定會審慎節制,在反攻之前必會與美國協商,和要求美國給予精神與物資的援助。 莊萊德的保證並沒有消除國務院的疑慮。雖然國務院在莊萊德不願意向蔣介石規勸的情況下,比較溫和的要求莊萊德向國府外交部長沈昌煥表達美國的立場。 但莊萊德的抗命舉動,令主管遠東事務助理國務卿哈里曼(W. Averell Harriman)與甘迺迪相當不滿,認為是過度偏袒蔣介石,準備將他調離台北。 白宮國家安全會議幕僚柯莫(Robert Komer)對此時美台關係及蔣介石再次利用克萊恩傳遞訊息感到相當不滿。他於一月廿九日以備忘錄呈交國家安全顧問彭岱,強調國府反攻大陸將是美國在一九六二年的大問題。蔣介石之所以會愈來愈考慮最後一搏,是因為中共經濟危機的深化,中蘇分歧的擴大,蔣介石因年邁而地位不穩,以及他對美國政策的持續憂慮。柯莫在備忘錄中提出四項不利的後續發展,第一,國府反攻大陸會排解中共內部困境的壓力,從而給處於動亂下的中共政權找到下台階;其次,如果國府發動大規模作戰,美國必然會被捲入戰爭;第三,如果國府反攻獲得支持,將會促使中共在東南亞公開的軍事干涉,勢必導致美國在越戰的頹勢,其至迫使中國尋求蘇聯的支持,造成中蘇重結合的局面;最後,也是最重要的,倘若國府反攻失敗,國府已經搖搖欲墜的國際地位更難維持,美國支持一個獨立台灣也就更為艱難。總之,不管國府採怎樣的反攻大陸軍事行動,對美國的利益都會造成損害。因此,柯莫建議對蔣介石仍應緊綁,並先發制化採取行動勸阻蔣介石,不必等他要求美國支持。 二月中,國府祕密召開反攻大陸的三民主義認習會期問,美國國防部主管國際安全事務副助理部長威廉彭岱(William Bundy,白宮國家安全顧問彭岱之弟)訪台。國府藉此機會表達反攻之措施與原則。會後,蔣介石並向威廉彭岱暗示國府可能單獨行動。對於國府的意見,威廉彭岱並未做出任何承諾,只是強調共同協商的重要性。 威廉彭岱離台後,克萊恩、莊萊德、美軍駐台協防司令史慕德中將(Vice Admiral Roland Smoot)與美國軍事顧問團團長桑鵬少將(Major General Kenneth Sanborn)聚會針對蔣介石向彭岱提出的有關於國府反攻交涉予以討論。他們認為蔣介石談話顯示其希望透過高層協商,並請求美國同意反攻計劃或提出修正,同時也顯示蔣介石加速決心在幾個月內反攻大隘。故他們建議華府必須儘速注意蔣介石的反攻計劃。他們認為最佳的行動選擇,是克萊恩持續與蔣介石進行討論。因為如果華府斷然拒絕國府的提議,則可能將承擔蔣介石冒進的風險。 此時,華府才驚覺事態嚴重,終於釋出願意和國府討論反攻大陸問題的訊息。國務院與中情局立即同意莊萊德的建議,由克萊恩做出臨時性的回應,並暫時掌控國府反攻大陸的動態,但克萊恩與蔣介石反蔣經國所進行的討論,不意謂著承諾的暗示,並準備派遣哈里曼赴台與蔣介石就國府反攻大陸問題進行討論。

同日,彭岱也指示克萊恩做出臨時性的回應,先進行安撫蔣介石,提醒國府共同防禦條約及其換文與中國大陸內部情報的重要性,並轉達哈里曼即將代表甘迺迪前往台灣與蔣介石討論反攻大陸問題,藉此表現美國的誠意。對於美國的訊息,蔣介石與蔣經國同表興奮,而蔣介石也順勢向美要求五架配備電子反制設備C-130運輸機,準備2用來搭載空降部隊空投於香港半徑250哩內的五個目標區;與十六架F-106戰鬥轟炸機及五萬到十萬噸的LST兩棲登陸艦。美方研判蔣介石此舉是在進一步試探美國的態度。 由於哈里曼尚未了解蔣介石的反攻計劃,因此派遣國務院情報與研究局局長希斯曼(Roger Hilsman)赴台先行詳細了解。三月八日,希斯曼赴台,並由蔣經國出面接待。蔣經國針對中國大陸的反共形勢詳細簡報,舉證許許多多的證據與敵後消息的彙整,特別是來自剛駕機投誠的劉承司提供的情報,蔣經國試圖讓希斯曼了解,中國大陸的確已經瀕臨崩潰邊緣。故應掌握此良好時機,其相信國府的反攻大陸必會使解放軍集體起義,讓國府一舉擊潰中共政權。 在美國方面,甘迺迪於三月九日給哈里曼三點訓令,說明美國對國府反攻大陸的立場,並以此為基調與蔣介石進行討論: 一、 美國持續認定一切涉及國府反攻大陸的討論,均受一九五四年十二月十日美國國務卿杜勒斯與國府外交部長葉公超的換文所約束。 二、 美國相信國府所提議的反攻大陸軍事行動,在情報上及作戰計劃上都需最審慎的研究。 三、 對國府所要求美國支持其對中國大陸進行二百人空投軍事作戰與一九六一年二十人空投情報作戰是完全截然不同的事,必須等待進一步研究與具體情報來佐證。 克萊恩與蔣介石蔣經國會晤後,隨即返回華府,陳述國府反攻大陸問題之意見,並積極向國務院提出他的建議方案。三月二十八日,克萊恩在求見哈里曼前,先行向主管遠東事務副助理國務卿萊斯(Edward Rice)建議美國對國府反攻大陸軍事行動的因應方案。克萊恩認為美國只有兩個選擇: 第一、 美國斷然拒絕支持國府二百至三百人空投行動。但國府的提議被駁回,蔣介石將被迫下野,一旦蔣介石下台,台灣必然爆發反美運動,並引發政治混亂而陷於不安的局面,各種針對中國大陸的情報與其他計劃也會因而瓦解。 第二、 藉由同意提供合適的空中運輸機與其他援助予國府,以執行一次五十至一百人空投行動來拖延國府反攻大陸問題。 然而美國的情報分析卻對國府的反攻行動抱持悲觀的看法。在三月二十八日,中央情報局針對國府反攻大陸軍事行動的特別報告中指示,即使國府的特種部隊在中國大陸建立據點,幾乎可以確定的是他們在很短時問內會被消滅。但美國如果拒絕支持國府的特種部隊作戰要求,美台之間的關係更形緊張。 雖然希斯曼也提議採取拖延國府的策略,但是他是基於對國府負面的評價。他在三月三十日針對國府反攻大陸軍事作戰提交一份備忘錄給哈里曼。其中除說明國府的計劃與能力外,希斯曼認為國府的動機是逐步將美國捲入其反攻作戰。而國府所以如此做,是害怕美國重新檢討中國政策,蔣介石的個人使命及大陸惡化情況。但國府其實在大陸幾乎沒有任何軍事資產,而且大陸並無反抗中共政權的跡象,中國人民也不願再接納蔣介石。同時國府的反攻作戰並不可行,因為國府特種部隊計劃空投區內的解放軍部隊固若金湯,同時還會遭遇中共的全力防堵空投與蘇聯不會坐視等因素影響,故國府空降作戰的成機率微乎其微。然而,美國默認國府的反攻行動,將使美國越陷越深;拒絕國府的反攻行動,將引發蔣介石的不利反應。因此,希斯曼也建議哈里曼美國應採取拖延策略。 在確定拖延的前提之下,甘迺迪隨即提議,美國在國內準備兩架C-123運輸機,在必要時提供台灣使用。同時,甘迺迪也要求克萊恩應讓國府明白,美國除了準備兩架C-123運輸機,及依據十月有效的中國大陸內部情報檢討後才願意考慮使用外,並沒有其他承諾。他並要克萊恩從國府得到承諾,不會進一步公開討論反攻大陸之事,及允諾美國參與其反攻大陸的計劃。會中更重要的決定是彭岱要克萊恩告訴蔣介石,在美國派出新任駐台大使之後,原來由中情局所扮演的特別角色,要交回美國駐台大使。 此一方面顯示美國準備關閉通過情治系統溝通的管道,回復到外交系統,另一方面也似乎認為克萊恩等過於同情國府,計劃換人談判,而不再讓蔣介石予取予求。隨後甘迺迪於五月二十九日在白宮召集會議,確定新任駐台大使柯爾克上將〈Admiral Alan Kirk〉為美國與國府間重大政策問題的美方發言人。 第四章 第三次台海危機 第一節 美國對台海危機之因應策略 正當美國確定以拖延策略因應國府反攻大陸問題時,國府的反攻準備也引起中共的高度關注。中共外交部長陳毅在一九六二年五月二十九日便向日本記者透露,國府可能利用中國大陸經濟危機與美國的支持,向大陸進攻。他認為中國大陸在一九六二年夏收非常不好,使國府反攻的軍事威脅可能性升高。 事實上,中共因應國府反攻大陸的緊急戰備工作已於五月中旬開始。五月下旬,東南沿海地區的解放軍部隊即進入緊急戰備狀態。六月起,在沒有任何宣傳攻勢的情況下,大規模秘密調動解放軍進駐東南沿海地區。六月十日,中共中央發《關於準備粉碎國民黨軍進犯東南沿海地區的指示》,要求全國人民提高警覺,並做好準備。 美國政相關官員此時紛紛對台海的緊張局勢表示意見。在六月十八日,希斯曼針對中共軍事集結作成一份備忘錄給魯斯克,認為中共軍事集結的主要意圖在於嚇阻國府反攻大陸,但已傾向相信中共可能藉此製造外島危機,同時不排除中共準備發動突擊攻佔金馬外島的可能性。而中共軍事集結不僅再次產生外島問題,同時也構成國府反攻大陸問題。因為一旦中共軍供署就緒,蔣介石可能藉機挑起中共發動攻擊,或採取其他行動,以達到國共互戰與拖美國下水的目的。這份備忘錄也由白宮國家安全會議幕僚福洛士達(Michael Forrestal)轉交彭岱。彭岱立即要求中情局進行中共軍事集結意圖評估,並預定隔日先行召開白宮會議,討論台海局勢。 白宮於六月十九日召開會議,針對中共軍事集結進行討論。在中情局描述中共軍事部署與國府金馬外島防務狀況後,甘迺迪即要求福洛士達檢視一九五八年台海危機時國家安全會議所制定的決策。顯然,甘迺迪已有最壞的打算。會中也同意召集國務院、國防部中情局舉行擴大的白宮台海局勢會議,以進一步擬訂出因應台海危機的措施。同時,由中情局致函蔣介石與蔣經國,提醒台海局勢險峻,並要求蔣氏父子對中共意圖進行評估。 六月二十一日,西方媒體開始報導中共軍事集結消息,並揣測中共的意圖台海頓時再成為世界焦點事實上,中共軍事集結消息係前一晚深夜由白宮主動透露給媒體,目的在於藉有計劃的宣傳攻勢,使外界了解此事之嚴重性,進一步嚇阻國府與中共。國務次卿包爾也於當天向甘迺迪提出具體預防外交行動,建議美國透過各種管道,來申明美國對台海的立場。這些管道包括蘇聯、美國與中共的華沙會議。他首先建議由哈里曼約見蘇聯駐美大使杜布里寧(Anatoliy Dobrynin),探詢中共軍事集結的意圖,並向杜布里寧指出,「在目前情況下,美國無意支持國府反攻大陸」。國府在未事先與美國諮商並獲得同意前,將不得對中國大陸採取任何攻擊行動。至於美國在台海立場,持續是反對使用武改變現狀。在會面中哈里曼也應向杜布里寧提及,美國與國府簽有共同防禦條約,故中共的攻擊行動將很危險。 除了向蘇俄表態外,美國亦透過美國駐波蘭大使卡伯特〈John Cabot〉向中共駐波蘭大使王炳南澄清:「在目前情況下,美國無意支持國府反攻大陸。而國府曾承諾為經美國同意不得對中國大陸發動攻擊,如果中共的軍事集結是防禦性的,那美國自無異議。」但他提醒王炳南,美國與國府有共同防禦條約與台海決議案,如果中共的行動擺明是攻擊性的,則會冒美國介入的的嚴重危險,最後卡伯特還特別強調,如果是國府發動攻擊,將不會得到美國的支持。在中共獲悉美國的態度後,即停止再調動部隊,台海危機的緊張局勢也因此頓時緩和下來,充分顯示此次會談對台海危機發揮了顯著的作用。 第二節 美國再次推遲及拖延中華民國政府之『反攻大陸』計劃 第三次台海危機並未嚇阻國府放棄反攻大陸的計劃,為了順利再次推遲國府反攻大陸的軍事行動,甘迺迪仍持續拖延並因應國府反攻大陸的問題。九月,柯爾克向蔣介石間接表達美國要求國府延後反攻大陸軍事行動的訊息,不但使兩人發生爭執,同時也讓美台關係一度惡化,但美國仍默許國府對中國大陸進行小規模的突擊偵查行動,結果全部都失敗。 美國的模糊態度,加上柯爾克不斷提醒蔣介石其向美國保證沒有美國同意,不會採取軍事行動反攻大陸,此事令蔣介石相當焦急,並開始又另闢管道試探美國對國府反攻大陸的態度,因此,當柯爾克於一九六三年返美就醫時,告訴甘迺迪,儘管蔣介石承諾沒有美國同意,不會採取軍事行動反攻大陸,但蔣介石可能採取片面行動反攻大陸並將美國拖下水。然而,甘迺迪仍繼續安撫蔣介石以拖延國府反攻大陸的問題。 一九六三年三月,蔣介石致函甘迺迪,宣稱中國大陸情勢日益不安,中蘇分裂加深,已形成一個絕佳的反攻機會,力促美國就國府反攻大陸的軍事行動進行磋商,並對國府反攻大陸計劃給予適當的支持。三月底時,柯爾克向甘迺迪強烈建議,甘迺迪應向蔣介石澄清美國不會同意國府對中國大陸採取軍事行動反攻大陸,於是甘迺迪接受柯爾克的建議,並將此訊息告之蔣介石。至此,甘迺迪更進一步控制國府的軍事行動,而美國也將「拖延」國府反攻大陸的作法明確地轉變為「拒絕」國府反攻大陸,徹底粉碎了蔣介石總統反攻大陸的計劃。 第五章 結論 一九六二年至一九六三年,是美國與國府在反攻大陸議題上的攤牌階段。這是自韓戰以來美台關係史上的重大轉折點。雖然美國一直防衛國府的安全,並提供軍經援助,但是美國卻對是否支持國府反共大陸的議題未明白表態。終於由於國際局勢與大陸內部發生變化,國府越來越明確的要求美方配合,也使美國把過去的拖延策略轉成明白的拒絕。可以說,在一九六三年以後,美台與中共關係進入另一個新的階段,反攻大陸的議題也從此漸形淡化。 從美國的角度來看,在台灣的國民政府是一個很難處理的問題。從原本韓戰意外下所保護的地方,逐漸成為美國的盟邦與經援的重點。而世界在兩極化的發展下,雖然兩大陣營對峙,但美蘇都在避免世界大戰的可能。所以,國府的反攻大陸問題一直困擾著美國政府。儘管美國對控制國府的軍事行動取得相當大的進展,諸如:對國府針對中國大陸採取軍事行動具有否決權、仔細監視國府的軍事活動、從國府得到保證不以武力作為反攻大陸的主要手段等。然而,國府的反攻大陸要求也不得不予以注意。因為此不僅關係到美國國內政治,同時由於美國的政策有可能導致國府士氣低落,破壞台灣的穩定和亞洲反共力量決心的危險。此外,美國還擔心若對國府施壓過度,可能促使絕望的國府採取反攻的片面行動,挑起與中共的衝突,從而將美國捲入戰端。因此,甘迺迪就任美國總統時,國府的反攻大陸問題仍是美國必須處理的棘手難題。 一九六二年初,蔣介石認為反攻大陸的時機已經來臨,並且是反攻大陸的最後機會。因此,透過莊萊德與克萊恩要說服甘迺迪政府同意其反攻大陸計劃,並再度向美國提出「武漢計劃」。但甘迺迪政府不認為國府的反攻有成功的機會,但又惟恐國府片面行動,將美國拖下水,故甘迺迪政府不敢斷然拒絕蔣介石反攻大陸的要求,而採取拖延策略處理國府反攻大陸問題。於是甘迺迪以「七點保證」來與國府的有限合作,並推遲國府反攻大陸軍事行動,以取得更充裕的時間來打消蔣介石的反攻大陸提議。 但是一九六二年的六月危機,使得美國對台海問題的嚴重性要重新評估。當時美國透過許多管道,甚至直接向中共外交官員表達美國不幫助國府反攻大陸的立場。自此美方官員對國府逐漸採取強硬的立場,而尤其是駐台大使柯爾克一再以共同防禦條約及其換文為基礎,強調美國對台僅有防禦性的責任,而國府的反攻必須要得到美國的同意。 面對美國逐漸嚴峻的態度,國府在一九六三年做了兩次最後的努力。一次是為了擺脫束縛,試探共同防禦條約及其換文有無修改的可能,另一次則是由蔣經國訪美時,提出「神龍計劃」,以摧毀中共核武作為吸引美國支持反攻計劃的誘因。然而,美國主要的著眼點仍在維持和平,不欲因國府之反攻而陷入大戰的危機中,故國府的努均沒有達成效果。 在冷戰的大局勢之下,世界的舞台主要由美蘇在操控。在台灣的國民政府只是美國陣營中的一個棋子。而美國只是希望這個棋子依照美國的佈局而走,當然個不會允許其有破壞整個棋局的可能。對於國府念念不忘的「反攻大陸」,美國先是以條約和小惠來延緩行動,但到了國府真要爭取美援採取行動時,美國則翻臉斷然予以拒絕。而國府的反攻大業也成為冷戰中永難嘗試的計劃。 參考書目

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