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2007/01/02

[轉載] 全球治理與東協的興起

 

http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/CL/095/CL-R-095-029.htm

政策委員 詹中原 一、前言 以政府部門而言,全球化擴大了政府的職能。全球性的市場化和市場的全球化,因而出現全球性的市場失靈,這意謂著政府必須要有相對應的發展策略。政府不僅要克服市場失靈,還有積極的推行行政改革,並強化政府所規劃之政策。 全球化除增強政府的職能與政府角色的改變之外,也同樣削弱了政府的權力,政府的權力會被區域主義等超國家(super nation)所代替,全球化也使得政府權力在無形中,向上轉移到具區域主義的跨國性組織當中。故而,全球化既擴大而強化政府的職能與角色,同時也弱化縮減了政府的權力。此即爲二律背反的影響。 在全球治理中,許多跨國家,甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與,以管理他們的共同事務,沒有單一行動者能壟斷執行遊戲規則的權威能力。公共政策在此全球化架構中,會納入各種不同的衝突與利益,以及採納合作的行爲。因此,多層次治理(Multi-Level Governance),已經成爲主要的分析架構,而且會出現垂直的政策協調(Policy Coordination) 然而,上面的這些論述都被視爲是理所當然,卻鮮有實證之資料,證明區域組織與國家在全球化架構下,到底實際受到何種程度的影響,改變的程度究竟有多大。故而,本文將首先探究全球治理之意涵;其次,析探在全球治理的架構下,區域主義與國家所受到的衝擊;最後則藉由東協加三的發展與對中國的影響,進一步尋找與說明在全球治理的架構下,對於區域組織與國家之實際影響。在研究方法上,本文將以二手資料分析作爲探究方法,繼而根據所分析與建構的內容,能進一步做爲未來相關實證分析的基礎架構。 二、全球治理的內涵 治理是創造有力於秩序維持及集體行動的條件,並涉及到組織集體的行動,而此行動進一步影響到制度的建立;另一方面,制度則是規範或禁止行動的遊戲規則(Stoker, 1998: 30)。因此治理可以從以下三個面向來檢視:從整體社會而言,治理是種社會化的過程,公私部門皆參與其中(Kooiman, 2000: 138)。若單就政治系絡而言,治理是指政治系絡中的管理(administering),以及公共利益極大化的引導能力(Green and Hubbell, 1996: 38-39)。如從政府與外界間的定位觀之,以治理來取代政府的觀點,用來說明政府與公民社會之間的關係,不再是對立狀態,而是朝向新型態的政治協商與互動發展(Bang and Sorensen, 1999: 329)。 由此可以看出,「治理」一詞中所隱含的內涵,包括了:政府意涵的改變、統治的新過程、既有的管理規則面對變遷的情境,以及統治社會的新方法(Rhodes, 1996: 652-3)。綜合言之,吾人可將「治理」視為「為維護公共利益,強調行動者之間的自我管理、公私協力及互動的一種管理過程」。 Stoker(1998: 18-26)則進一步提出治理的五項命題,來對於治理的概念提供多面向的思考: 1. 治理是由一群政府或非政府制度與行動者的複雜組合; 2. 治理表現出公、私界線和責任模糊化的趨勢; 3. 治理表現出機關制度間將呈現出權力依賴的關係; 4. 相互依賴的協力關係將形成自我管理網絡; 5. 治理的概念是用來重新界定政府在當代治理中所應扮演的角色,僅是領航的角色。 在資訊與資本主義的衝擊下,造成當代全球化的現象,也代表一種進步化的過程。因而全球化的驅力,是來自於資本主義市場經濟全球化的擴散。然而這樣經濟發展對於政治也會產生新的衝擊,主要是體現於國家主權和政府職能轉換的現象(詹中原,2004)。在全球化的過程中,民族國家及其主權於跨國行動者及其藉由權力機會和網絡的運作之下,將會受到打擊及穿透。於是,全球治理的概念隱然形成。 全球治理發展的一個直接後果,就是全球性問題的與日俱增與現有政治實體治理能力的相對落後間的矛盾。在全球化浪潮不可逆轉地席捲世界之際,公共事務治理的重要性日益凸現(王樂夫、劉亞平,2003)。 三、全球治理對區域主義與國家的影響 以下將分就全球治理對於區域主義與國家的影響,分別予以說明。 (一)全球治理對於區域主義的影響 此一部分會先針對區域主義的內涵、特徵與種類,加以敘述,進而說明全球治理對於區域主義的實際影響。 1.區域主義 「區域」的定義,是從事區域分析和研究時,首先要界定的基本概念。Bruce M. Russett 認為區域的定義是靈活的,他在經過有系統的分析、研究後,提出五種不同的區域劃分標準:社會和文化相似的區域、由政治態度和對外政策相似的國家所組成的區域、政治上相互依存的區域、經濟上相互依存的區域;五、地理位置鄰近的區域(Russett, 1967, 1-13)。而Nye則將區域定義為一個國際性區域,是由有限數量的國家,藉著彼此間地緣關係及一定程度的相互依存性,而連結在一起的(Nye, 1968: vii)。此外,尚有以使用語言的異同來作區分;也有學者使用貨幣計價單位的差異來作區分;還有建構主義者運用「認同感」的不同來作為判別標準。若從結構分析的角度來看,區域這個「單位」是介於主權國家與全球之間的層級、領域。 區域主義中的區域,是以一定的地理界限為基礎,根據某個或多個特定的社會、政治關係方面的因素建構,且具有一定規模的社會生活空間。這些社會政治關係因素包括內聚力(同質的程度)、交往(互動的程度)、權力的層次(權力的分配)或各種關係的結構(如合作的程度和緊張的烈度)等(肖歡容,2003:8)。故而,區域的定義及概念,已經超脫其地理特質的原始定位,其真正的意涵可視為一種特定的空間領域來看待。 Balassa認為區域整合可依其整合程度的高低,分為五種不同的層次(由低而高排序):「自由貿易區(Free Trade Area)」意指區域內國家同意消除關稅及限額的措施,不過簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement)的國家針對第三國及其他貿易規範,不受此一限制;其次,「關稅同盟(Customs Union)」在區域內免除關稅及限額,對外則採取共同的關稅稅率;再者,「共同市場(Economic Market)」除具備關稅同盟條件外,主要著重在區域內生產要素(人員、資金、勞務、商品)的自由流動,至於對區域外的生產要素則採取一致的規範及限制;至於,「經濟聯盟(Economic Union)」意指各成員國除同屬一個共同市場外,在財政、貨幣、工業、運輸,以及其他區域發展和經濟政策均採取一致的運作方式;最後,在「完整的經濟聯盟(Full Economic Union)」架構下,區域內各國已經形成單一的經濟實體,同時由超國家機構(Supranational Institution)來掌理、統籌實施單一的經濟政策(Balassa, 1961: 2)。 倘若要理解區域主義,可由兩個方面來理解。第一個方面的含義,從英文字面“ism”(主義)這個尾詞含義,體現的是一種意識型態和觀念信仰。由此觀之區域主義就是一種信仰,這種信仰堅持區域層次的安排是實現國家利益的最有效方法。它體現的是一種秩序價值的追求,這種秩序可以指特定區域內的秩序,也可以指作為實現世界秩序的一種方法。第二方面的含義,是指世界政治中的地區內國家之間的跨國交往與合作現象,這也是全球治理學者們最直接的研究的主題,學者們對區域主義的界定都有這樣三個共同特定:(1)區域主義是一個過程、(2)區域主義是多層次的、(3)它是由參與的行為者,特別是國家行為者自願建構的。當然,自願並不意味著不包含強制因素,但強制不等於使用武力(陳清照,2005:24)。 區域主義定義廣泛,所以也包含了多樣的現象。其中一位著名學者為Hurrell,他在檢視不同區域發展的現象後,把區域主義的概念區分為五個不同的範疇來解釋。這五個範圍的區域主義,分別為(1995: 39-45):一、區域化(Regionalization)-區域化意指一個區域內社會整合的成長,以及自發性的社會、經濟互動過程。換言之,也就是所謂的「柔性區域主義」,或者是早先的「非正式的整合」(Informal Integration),此一非正式的整合及柔性訴求,給予主權國家彈性空間,且在不會喪失其國家自主性的情況下,區域內的整合速度也會加快;二、區域意識與認同(Regional Awareness and Identity)-區域意識或是區域認同,主要就是對於某一區域所產生的歸屬和認同感。雖然這一名詞的界定尚屬模糊,不過仍可了解到任何一個地區基本上都是主觀上的認定,是人們經由認知和想像所得到的結果。就如同「認知的區域」(Cognitive Regions),或是「想像的共同體」(Imagined Communities),這些都是經由人們的認知過程,逐漸形成的概念;三、區域國家間合作(Regional Interstate Co-Operation)-許多區域主義所呈現的現象,實際上是各國政府間的議價談判及制定規範的互動過程。這種互動關係可以是正式的,如區域國家間的高峰會議或部長會議。也可以是非正式的型態,如區域論壇的形式;四、國家推動的區域整合(State-Promoted Regional Integration)-國家推動區域整合的過程,連帶會要求各國政府針對商品、勞務、資金及人員的相互往來,制定特別的政策,目的就是要減少或取消相關的互動障礙。國家推動區域經濟整合最成功的例子就是歐盟,當然東協自由貿易區、中國-東協自由貿易區也朝這個方向邁進;五、區域凝聚力(Regional Cohesion)-這裡是指在上述四種過程結合起來時,有可能形塑出一個和諧、穩定的區域體。 而Nye 認為區域主義是:建立在以區域為基礎,而形成的國家間集團(Interstate Groupings)(Nye, 1968)。Stoessinger 將區域主義認定為三個以上國家所組成的一個集團,以形成一特有的政治實體 (Political Entity) 為目的(Stoessinger, 1975: 338)。Gilpin 從國際政治經濟學的角度出發,認為區域主義是:在一定地理範圍內的一些國家,試圖透過經濟合作或結盟,改善她們和已開發國家相對而言的地位。其主要的合作形式有三種:第一、建立自由貿易區或是關稅同盟,除了增加區域內部市場規模外,同時也保護本國產品面對外部的競爭;第二、實施投資規則和協議,以加強成員與已開發國家,特別是與其跨國公司討價還價的地位;第三、制定出區域產業政策,以便在各領域當中把本地相關的公司合理組織和集中規劃,使之成為該區域的領先者(Gilpin, 1987: 294)。 總而言之,區域主義是指在地緣意義上接近的,彼此間有著複雜關係的民族國家之間的一種交往,自願的聯合與合作進而一體化的過程,是國家之間通過合作(建立國際制度或建立國家間的安排)實現調節全球治理的一種組織控制形式,並試圖形成一個區域國際體系的廣泛的國家間合作運動,這種合作運動從深度來說,包含了跨國交往和一般功能性組織化合作到程度較深的一體化運動,從廣度來說,包括經濟、政治(安全)與社會(文化)等各個方面的層面(Hurrell, 1995)。 區域主義的安排有幾個政治經濟的考量:其一,歷史和地理的互動,可形成區域中文化、經濟、法制及政治上的相同性,促使相鄰地區在困難的議題上,特別是攸關收益的議題,達到一致。其二,全球財富分配不均,而從國家間收入水準的差異看,全球財富分配似乎存在有區域的差異。所以同一區域內的國家面對這樣的問題較小些。其三,交通、溝通的花費是很顯著的,同一區域內當然有其優勢。其四,區域安排可能會動員起本土利益團體,支持開放貿易,朝向區域間、多邊的自由化(楊華妙,2004:40)。區域主義代表各國以特定之區域作為實現國家利益的場域,同時也因為彼此間的攻防戰,造成該區域特定政經事務的改變。如此不但直接影響區域內或成員國家間的行為模式,也會間接促成區域外國家或其他區域的學習、仿效,改變該等國家或區域的政經發展(蕭全政,2001:203)。 2.全球治理對於區域主義的影響 (1)緣起 區域主義納入全球治理視角,出現在第二次世界大戰後期。廿世紀初以來,全球治理領域的一個主要關注就是如何建造一個和平的世界。由於以普世主義觀念基礎上建立的國際聯盟在維護世界和平與安全方面的失敗,導致在聯合國制憲會議上出現了區域主義與普世主義的爭論,贊同區域主義的力量要求在聯合國這個普遍性框架下容納區域組織,最後,普世主義者同意妥協,給區域性組織在維護和平與安全中以從屬作用。區域組織在聯合國框架下作用的確立,體現了區域主義國際作用的合法性,為後來區域組織在經濟社會方面作用的發展和地區意識的形成,起了重要作用。區域主義是與全球化進程相伴隨的另一種推動世界政治經濟關係實現結構性轉變的動力。 從1980年代末、90年代初期,全球開始興起新一波的區域主義發展潮流,儘管學界有著各種不同的看法和分析角度,不過皆同意這一波的發展潮流,主要是因為來自全球化的壓力。傳統國家在全球化的氛圍下,無法應付該挑戰和巨大的風險,必須藉由區域的層級來降低風險,所以區域間的合作與整合可以說是主權國家作為對全球化的一種回應及自保的方式。Leszek Buszynski 認為東協現今面臨的,是新舊區域主義間的衝擊。舊區域主義被定義為冷戰時的產物,具內向型、排外的,且大都是出於各國政府為了特定安全或經濟目的所做的安排;不過新區域主義則是外向型、非排他的,同時具有多元功能(複合型)(Buszynski, 1997: 555)。 冷戰時期的舊區域主義是兩極架構制約下的產物,而後冷戰時期的新區域主義,除了前述從內向型轉向外向型外,則是在多極架構下產生的。前者是強權由外強塑而成的,至於後者則是由於經濟互賴的深化所自然促成的,從而使得區主義出現多邊形式,並且構成複雜的網絡。亦即,舊區域主義所呈現的是以強權為中心的統治格局,而新區域主義則呈現以國家、市民社會和企業公司共同構成的治理格局(李英明,2001)。 冷戰期間,國際社會受到美國與蘇聯對峙的影響,常常將國家安全及軍事力量作為政策的指標;冷戰結束後,國際秩序產生了遽變,各國對於國家的發展也有了新的思維,不再以對抗及衝突為手段,取而代之的是以談判與合作,來解決國際間的爭端,這些都具有「互賴」的精神。此外,各個地區之間的互動、合作及交流,都比以前更為熱絡,而區域主義亦因此而擴大其影響。 區域主義既是舊秩序的破壞力量,也是新秩序的建造力量。總的來看,作為一種多邊主義的形式,區域主義信奉的是區域或次區域整體觀念與合作觀念,不斷培植出超越國家範疇的區域集體認同和組織認同,能夠提供整合區域內所固有的各種分裂、隔閡現象的動力,因此它所引導出的區域秩序與傳統的主要依靠力量均衡來維持的區域秩序有著明顯的不同。歐洲與東亞這兩個差異性比較大的區域主義進程的政治經濟結果,就能很好的說明這一點。 (2)發展 區域整合始於五○年代的歐洲,到了六○年代則有非洲、拉丁美洲,以及其他開發中國家間的整合運動。七○年代在東南亞地區,該等國家也因安全上的需要籌組東協,進行進一步的區域整合。在八○年代時,北美自由貿易區(NAFTA)的成立,除破壞區域整合的行情外,也帶動另一波區域整合的熱潮。部分國家為盡快達到貿易自由化所帶來的經濟利益,先從地緣上相近國家間的合作開始,簽署區域貿易協定(Regional Trade Agreement, RTA)以及籌組自由貿易區。在這波區域整合的「狂潮」下,其實也隱含了國家間害怕被排除在整合列車之外的不安心理,所以近年來區域整合運動如火如荼地展開(潘宜澤,2003:13-14)。 在1960年代末至70年代初,界定區域和區域主義引起了相當多的學術討論,但是仍缺乏清楚的結論。區域主義通常被用來分析社會凝聚力(共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等)、經濟凝聚力(貿易模式、經濟執行程度)、政治凝聚力(體制的型態、意識型態)以及組織的凝聚力(正式區域機構的存在)等等的程度。特別是關注區域互賴的想法(Hurrell, 1995: 37-73)。 1980年代以後區域主義再度復甦,其原因可從世界局勢的變化來觀察:譬如冷戰的結束、冷戰國際體系的崩解、發展中國家對發展產生了不同的態度、民主和民主化帶來的衝擊、GATT 長時期的談判等等(Fawcett and Hurrell, 1995: 1-6)。這一波區域主義的再興,也有相當顯著的政治意含,有學者稱之為新區域主義(new regionalism),以與1960年代區域主義作區別。總之,世界是朝著組織的過程在行進著,而這一波新的區域主義現象,討論的議題相當廣泛,從世界是否能成為一個自由貿易的板塊,到次區域之間的整合和合作等等。 (3)現狀 吾人常容易將區域主義和全球治理,視為分屬不同立場的態度,但其實兩者之間是一種共謀關係。區域主義是全球治理的組成部分,是全球治理的槓桿或載體,以及更是對全球治理的回應。亦即,全球治理是通過本土化或區域主義作為載體才得以不斷的獲得實現,而本土化或區域主義是不同國家和地區表現全球治理的方式和途徑。在全球治理和後冷戰結構的制約下,區域主義已從內向型轉向外向型,具有區域特色的方式和途徑來承接全球治理;而且,區域主義已不在侷限於純經濟或政治的層面,而具有包含文化、歷史的多元層次的整合互動意義(李英明,2001)。 在當前全球治理中,區域主義不僅是許多國家促進經濟發展和增強外交實力的主要渠道之一,也是在地區與全球層面上規範全球治理和國際秩序下的一個重要力量。冷戰結束後的十年中,區域主義在世界各地同時開漲,舊的區域組織煥發了活力,新的區域組織不斷形成,地區性認同,地區性合作安排,地區之間的協調已構成當代全球政治經濟變革與發展的一個基本特徵。因此,區域主義與全球秩序成為當今研究全球治理的一個重要的主題。 隨著全球化與區域化雙軌的發展,讓東亞政治秩序受到相當的衝擊。在經濟全球治理發展的動力下,「競爭與合作」和「整合與分工」是經濟全球治理的重要特徵。在全球治理發展同時,也同時興起了區域化發展,透過區域化聯盟來提高其在全球體系的優勢地位。在上述背景和條件下,亞洲各個次地區都出現了一些地區性組織,其形式各異,適合各次地區本身的情況。這些組織的目標逐漸擴展,正逐漸成為管理方式的組織部分。 東亞區域主義的發展,顯然是受到國際政治、經濟、歷史變遷的制約。冷戰時期,在東西雙方壁壘分明相互對峙下,東亞的區域主義不是反映美蘇強權的制約,就是顯示出南方國家的無奈。但是隨著冷戰的結束以及外來影響力的減弱,東亞各國的自主性逐漸提高,所以較有能力抗拒區域外先進國家的支配,也更有能力推動利己的區域主義(潘宜澤,2003:28)。 為了抗衡北美、歐洲的經濟區域主義,亞太國家正積極發展成為相互依賴且密切合作的自由經濟區域,不僅經貿互動頻繁,且合作關係良好,後冷戰的亞太地區已是全球經濟蓬勃發展的區域之一。東亞區域主義充斥著三條路線的競合,分別為:以美國為主的亞太主義,中、日兩國相互競逐的東亞主義,以及以東協為主體的東協主義(李文志,2005:13)。 雖然東亞地區的一體化和社會聚合,在不斷高漲的區域主義之作用下,這個區域的權力分配已不僅僅是在大國之間進行,中小國家、區域組織對區域事務的發言權和影響不斷增強,多邊外交日益頻繁,正式或非正式的制度與地區合作影響地區事務的力量逐漸上升。在這個過程中,東亞國家間達成了維護國家主權、不干涉內政、協商與合作的共識、準則與行為方式,從而呈現出了前所未有的一體化和整體化的秩序前景。 (二)全球治理對於國家的衝擊 以往研究區域整合的過程,以往通常傾向於以國家作為基本的研究和分析單位。即使現在有些研究途徑,已從由國家主導的政府間的「區域主義」,轉移到強調非國家主導的「區域化」,這些研究仍然關切兩個或兩個以上經濟體之間整合的情形。 國家參與區域多邊合作的原因可能很多,例如從國際經濟學角度審視區域主義的起源來看,國家可能考量的是合作所能帶來直接的經濟受益(如創造區內投資與貿易),或是參與區域合作在提昇其面對外者時的議價能力上。另外,學者認為從國際政治經濟的角度則可將區域主義的解釋區分成二個層次:一為國內層次,一為體系層次,包括現實主義學派所強調的「權力關係」(Grieco, 1997: 164-187)與新制度主義學者所強調的「國際制度」(Yarbrough and Yarbrough, 1997: 134-163)。 此外,若從國家政策哲學的角度而言,新馬克思主義(New Marxism)與新自由主義(New Liberalism)對於全球化有不同的看法,而其間的差異性,也反應出全球治理對國家的衝擊,亦即國家在全球化下所出現的「二律背反」[1]現象,如圖1所示。 在新馬克思主義(New Marxism)左派的影響之下,左派較是強調國家、社會福利、廢棄私有財產制等,對全球化的看法是比較負面的。在此概念下,以政府部門而言,全球治理擴大國家的職能,認為資本主義國家主要是統治階級的工具,必須強化以維持階級結構的穩定或甚至複製資本主義的階級結構,對於全球性的市場失靈,必須要有相對應的發展。特別是許多全球政策的外部性,都會影響到各國對於公共政策的制訂,結果不但沒有使國家無形化,反而更強化國家的角色,擴大國家政府的職能。倘若要解決市場失靈的問題,國家還需同時從事行政改革與政策創新,以維護該國社會政治穩定之職能,進而因應全球環境的需求。 以新自由主義(New Liberalism)為主的右派強調的是市場、個人以及私有財產的主張等,所以右派對全球化的看法是褒獎的,是比較正面的。受到右派思潮的影響,全球治理是會削弱國家的權力。除因許多全球性企業是不受母國約束,而減少國家對於全球性企業的影響之外,政府的權力會被超系統(super-system)機制所代替,而使得政府權力向上轉移到超系統機制當中。因此新自由主義完全改變並否定國家計劃的市場改革觀,反對馬克思主義的國家干預政策。   圖1 全球化政府治理意識型態之二律背反 資料來源:詹中原,2003:171 在全球治理的架構之下,各國都會基於利益極大化的考量,在其國內或是全球治理的機制上,採取適當的治理機制。全球化時代各國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體,每一個國家都受其他國家行爲的影響,參與選擇的結果都部分地取決於其他參與者所作的選擇,收益也部分地取決於其他成員的行爲。 然而,理性、自利的個體,基於利益極大化的考量,不會為了共同的或團體的利益而採取集體行動。個人的理性計算,往往導致集體的不理性結果;如果行動者間的利益與成本不對稱時,制度的演化與變遷可能是衝突的 ((Olson, 1971))。當制度引起的集體行動不能增加效率時,檢視治理如何演進、反應誰的偏好、如何影響人類行為等,都是很重要的課題((Prakash and Hart, 1999: 2))。而各國政府與專家希冀藉由改變誘因,透過治理制度以鼓勵行動者採取克服集體行動困境的策略,以便於這些國家採取成功的集體行動之際,得以進一步的合作。上述的種種跡象,無不向我們表明,全球治理時代的來臨,對於公共政策提出了新的要求。 因此,全球治理可以被視為全球化時代下公共事務的管理方式。政府組織雖是權威性分配資源和價值的主要行為者,也以這個身份參與全球治理架構下資源和價值的權威性分配,但已不再是唯一的行為者,而必須容納其他行爲者,共同合作以達共識。由此可知,全球治理對於國家的影響,並不僅限於某個單一的行爲領域。甚且,全球治理也關注於非正式的、非權威的行為者。 經由前述對於全球治理概念的檢視,可以發現全球治理是全球化時代下於國際公共事務的發展趨勢,並豐富國際公共管理的內涵,包括(王樂夫、劉亞平,2003): 1.全球治理體現國際社會的公共事務管理中對原有以國別爲基礎的模式的突破全球化理念的核心特徵在於,當下的諸多理論問題已不可能在民族國家的層面,即以單一國家和與其相關的全球治理爲平臺展開有效的研究,因此,這些問題必須放在全球化的視野裏予以考量。 2.國與國之間相互依賴程度加深,客觀上要求國際公共事務管理以合作與協商的互動模式開展,全球治理理念恰好滿足了這一發展要求。隨著全球化的發展,各個國家都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體。許多國家都越來越清楚地認識到,國內問題的解決很多時候只靠國內力量是無法完成的,而有賴於與周邊國家的合作與協調。 故而,全球治理的最終目標,即是形成適於全球化發展趨勢的公共管理機制,突破國家疆界的限制性,希望協調全球治理中各個行為者之間的衝突與問題,進而擬定符合各個行為體的全球公共政策。 由於全球化的發展趨勢,衝擊國家在傳統概念中的相關治理機制,亦使得該國的公共政策範疇的相關活動,同時受到一定程度的衝擊。例如Skogstad(2000: 811)即指出可以透過兩種方式,檢視全球化對於公共領域的影響: 1. 公共權威被窄化是為私有經濟行動者(如跨國公司)及國際性團體之結果。公共政策分析家認為國家能力的喪失與政策工具的失去有關,或是變得不具影響力及臣服於政策趨同的壓力; 2. 經濟全球化產生具競爭力的趨力,增加了公共面向的拓展及政策工具調整的壓力。 Cerny(2001)則指出全球化影響國家的兩項命題,其一為在全球化的系絡下,分析國家的主流研究途徑不再限定於國內領域;其二,全球化發展開啟了國際性與跨國性的活動領域。在此全球治理的概念之下,將會使得一個國家內部的政策,逐漸具有開放的性質(Milner and Keohane, 1996: 22-23)。而學者Reinicke(1998)則進一步將全球治理與公共政策結合,提出「全球公共政策」的概念,以國家的外部主權與內部主權受到國際相互依賴及全球化的挑戰,發展出此關係概念架構。 雖然,在全球治理的影響下,國家已經不是唯一的治理主體,但是如前所提之二律背反概念,國家即使受到全球化的影響,但在其國內政策上,仍具有一定之影響力(Yeates, 2001),並使得國家內部的政策過程、權力歸屬、人員分配等都必須進行重組的工作,使得國際與國內事務得以有接軌與互動的機會(宋學文,2001:11)。 總之,由全球觀點分析,公共行政改革現況,許多國家都在調整本身政府治理機制與相關之公共政策,以符合全球治理之需要。而全球化的來臨,已深深的影響全球的公民、社區,及國家。全球化的過程導致國家治理活動的整合跨越地理的疆界,也促使著全球產生不同於過往的治理型態。在全球治理中,許多跨國家,甚至是超國家的個人和機構、公共和私人共同結合、參與,以管理他們的共同事務。這是一個持續性的過程,而在過程中會納入衝突或各種不同的利益,以及採納合作的行為。 參考文獻 王樂夫、劉亞平,2003,國際公共管理的新趨勢,學術研究,2003 年第 3 期。(瀏覽於206.4.15.) http://gms.sysu.edu.cn:8080/kygl/lunwen/uploads/keyan/601.pdf 宋學文,2001,全球化與全球治理對我國公共政策研究之影響:並兼論對兩岸關係研究之意涵,中國大陸研究,第44卷第4期,頁1-31。 李文志,2005,全球「治理」下亞太安全研究的省思與提示:歷史制度論的觀點,2005年台灣的東南亞區域研究年度論文研討會,2005年4月28、29日,南投:埔里。 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