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2006/12/27

[轉載] 日本選舉制度改革與影響-現行小選區比例代表並立制施行之研究(二)

 

四、日本現行的小選區比例代表並立制 (一)採用小選區比例代表並立制的考量與過程 政治改革一直是人民所期望的,但其總是一段多波折與漫長的過程,而改革的結果亦非理想的呈現,而是現實下的妥協。選舉制度的改變,不僅僅代表制度上的變革而已,亦代表政治局勢、政壇勢力的轉換與更替。日本政壇從一九四七年至一九九三年亦曾數次提出「小選舉區制」,如鳩山一郎與田中角榮兩內閣皆曾有意導入「小選舉區制」,但都因遭到強力反對而失敗,中曾根內閣之後,自民黨政府又連續發生許多貪污、收賄等醜聞,如撚系工連事件、瑞克魯特事件等等(離田中角榮的洛克希德事件約有十年光景),使得「政治改革」的口號再度被提起,並順勢地進入實質的檢討階段。竹下登內閣末期,自民黨內部由後藤田正晴 [20] 擔任會長的政治改革委員會發表日本政治改革歷程中甚為重要的「政治改革大綱」,其中包含了『政治資金規正法改正綱要』、『公職選舉法改正綱要』、『資產公開法案綱要』、『行為規範‧政治倫理審查會規定改正案』等等 [21] ,此一政治改革大綱不僅是自民黨內第一次談及「政權輪替」的正式文書,也記錄有將於五年後完成小選舉區比例代表制的提案,更直接指明「政治與金錢的瓜葛問題」是日本政治無法受到信任得最大元凶,而衍生「選舉需耗費鉅額的相關費用」、「政治人物接受特定企業或個人鉅額的政治獻金」、「為鞏固地盤與支持者,政治人物必須進行選區服務與提供利益的激烈競爭」、「同一選區、相同政黨複數候選人間的競爭」等等相關循環結構問題的起因,則是中選舉區制度的弊害所致。 [22] 小選舉區比例代表制的提案因自民黨內派系鬥爭意見難以整合,且在野黨亦提出不同的制度方案主張 [23] 而益增波瀾,歷經海部俊樹與宮澤喜一內閣的推動皆告失敗,宮澤喜一內閣甚至因政治改革法案未能通過,引發的不信任案而垮台。但同一時期,隨著冷戰結構崩解,日本國內原本以保守對革新的兩大政治勢力,也因意識型態的區隔與對立日趨淡薄,情勢不僅衝擊五十五年體制的舊結構,更誘使政治改革運動正式登場,乃至促成成政治改革法案的朝野大對決,終於在一九九三年世界性 [24] 選舉制度改革的風潮下,牽動政治勢力重組,結束了單一政黨執政長達三十八年的自民黨政權,告別了五十五年體制的時代 [25] 。隔年在新情勢、新政府與輿論的支持下,由原在野各黨(共產黨除外)及脫離自民黨所重組的新黨 [26] 結合而成的非自民黨聯合政府,在龐大的民意壓力下,考量「二大政黨」、「政權輪替」、「小黨代表」等因素,且經內部折衝、整合,以及與最大在野黨自民黨的折衝、妥協、獲得共識後,還是回歸到第八次選舉制度審議會所提報告書中的提案,於一九九四年三月四日將包括一、公職選舉法修正案(小選舉區比例代表並立制),二、眾議院議員選區劃定審議會設置法,三、政治資金規正法,四、政黨助成法的「政治改革四大法案」修正通過。 [27] 其中特別是選舉法的修改,以單一小選區比例代表並立制取代以往的中選舉區制,大大地提高了包含自民黨在內的各政黨取得過半數議席的困難度,讓大黨加小黨的聯合政權模式取代以往一黨獨大的單一政權模式,成了九六年以後日本籌組執政黨的主要模式。 前述所提及的選舉制度審議會是根據選舉制度審議會設置法所設置,為內閣總理對選舉制度與政治資金等相關問題與資訊的諮詢機關,其職責乃根據總理指示進行選舉相關問題研究並提出報告。審議會採委員制,由擁有學識與經驗者、經濟界與勞動界的代表、退休官僚、媒體代表等共計二十七人所組成。為任務型單位,從一九六一年至一九七二年曾設置七次,田中角榮首相時期根據第七次審議會所提的報告,欲引進小選舉區制,卻引起在野黨及輿論的嚴厲批判,之後選舉制度審議會就未曾再設置運作,直到竹下登內閣時提出重新設置的構想,並由後繼者宇野宗佑內閣於一九九九年六月二十八日開設第八次選舉制度審議會,選舉制度審議會才又重新開張運作,為日本的新選舉制度提出建言。 採用「小選區比例代表並立制」,其事前的規劃方針是欲使能夠集約民意、二大政黨化傾向的小選區制,與重視反映民意、有多黨分立指向的比例代表制能夠得到折衷,達到正面的平衡,並得以施行以「政黨‧政策為本位」的選舉,使政權的穩定交替易於產生,並排除中選舉區制所衍生的諸多弊端。在兩種體制席次的分配上,則是採取小選區三百席,比例區兩百席的方式,並在比例代表制的選區方面,捨棄全國單一選區,改採全國分為十一個比例區。兩制的比重上明顯地著重於小選區制的分配方式,藉以期望長期性朝向二大政黨化的方向邁進。 一九九四年公選法修正通過後,九六年十月的眾議院議員總選舉即第一次採行此一新制,但此制爭議尚多,如雙重候選的救濟制度甚為人所詬病,故日本的公職選舉法及小選舉區比例代表並立制的結構,並未因一次修法而穩定,觀察選舉法的修法狀況亦可得知,從九四年以後,幾乎是年年、或多或少地加以修正,如原訂二百名的比例代表席次,即減為今之一百八十名。 [28] (二) 日式小選區比例代表並立制的內容與特色 所謂的「並立制」,即是兩種制度並行實施的意思,以小選舉區制及比例代表制同時運作選出國會議員。此制的重點為眾議院議員總席次訂為四百八十席,其中三百席由小選舉區制選出,一百八十席由比例代表制選出 [29] ,每一小選舉區應選席次為一名,故全國劃分為三百個小選舉區;比例代表制之選區劃分則將全國的都道府縣一級行政區分區歸納為十一個選舉區,各選舉區應選名額從六至二十九人不等(如附表二)。兩選制並行,所以各投各的票,亦即每一位選民擁有兩票,以小選舉區投票選人,比例代表區投票選黨的兩票制方式進行。投票方式採書寫式,亦即小選舉區的選票上填入候選人姓名、比例代表則填政黨名。 [30] 表2 比例代表選舉的11個選舉區與席次 選舉區 席次 選舉區 席次 北海道 8 東海 岐阜縣、靜岡縣、愛知縣、三重縣 21 東北 青森縣、岩手縣、宮城縣、秋田縣、山形縣、福島縣 14 近畿 滋賀縣、京都府、大阪府、兵庫縣、奈良縣、和歌山縣 29 北關東 茨城縣、栃木県、群馬縣、崎玉縣、 20 中國 鳥取縣、島根縣、岡山縣、廣島縣、山口縣 11 南關東 千葉縣、神奈川縣、山梨縣 22 四國 德島縣、香川縣、愛媛縣、高知縣 6 東京都 17 九州 福岡縣、佐賀縣、長崎縣、熊本縣、大分縣、宮崎縣、鹿兒島縣、沖繩縣 21 北陸信越 新潟縣、富山縣、石川縣、福井縣、長野縣 11 合計 180 ※資料來源:根據http://www.soumu.go.jp/senkyo/等網頁資料製成。 小選舉區制所劃分的三百個選舉區,首先配置全國四十七個都道府縣一級行政區各一個選舉區的基本數,其餘的二百五十三個選舉區則依據人口的多寡進行比例分配,最少者如島根縣與鳥取縣各只分配到兩個選舉區,最多者為東京都有二五個選舉區。 [31] 小選舉區選舉由得票最多的候選人當選,但所得票數必須是該選舉區有效票數的六分之一以上。比例代表選舉則是於全國十一個選舉區中的所屬選區,依據各政黨的得票數,由各政黨根據各自所提候選人名冊的順序決定當選與否。 登記成為小選舉區的候選人,原則上由政黨申報,但申報候選人的政黨須符合以下資格要件之一: (1)政黨所屬國會議員須有五人以上。 (2)政黨須於最近的眾議院議員總選舉、或者是參議院議員通常選舉中得票率達百分之二以上。 當然,為顧及無黨籍,或是不符合上述條件的政治團體的候選人,也允許由本人申報、或者是推薦申報而登記為候選人。 比例代表選舉的政黨所屬候選人則是依據政黨所申報的候選人名冊,名冊中所登錄的姓名乃依據當選的可能性高低順位而排列。申報政黨或政治團體必須符合上述(1)、(2)要件中的任一項,或者是名冊上所登載者的人數超過各比例選舉區應選席數二成以上,方可提出候選人名冊之申報。另外,若符合(1)、(2)要件的政黨,可將申報為小選舉區的候選人,同時登記為各比例代表選舉區的名冊登載者,亦即在法律上明文承認重複候選。 日本的小選區比例代表並立制中有一個在小選區與比例代表區域重複候選的救濟制度,也就是可以在登記為小選舉區的候選人,同時也可以於比例代表制登記為同一政黨名冊中的候選人,其乃一九六六至六七年的第五次選舉制度審議會中,由自民黨的松野賴三於提出小選區比例代表並立制時所附加於其中的,當時的目的在於將黨幹部列於比例代表名冊的上位,以確保議席並藉此提昇集票力,但此次將其列入新選舉制度內,很明顯的是為了保障資深議員席位的保險性救濟制度,是妥協下的產物,故對重複候選的資深政治人物而言有著「安全瓣」般的救濟功能,而自民黨與民主黨等的主要大黨也幾乎將小選區的非新人候選人全數於比例代表區重複候選,藉以提高黨的得票率並加以雙重保障。(如表三) 表3 第41、42與43屆日本眾議院議員選舉政黨重複候選人數表 期別 第41屆1996.10.20 候選人數 42屆2000.6.25 候選人數 43屆2003.11.09 候選人數 類別 小選區 重複候選人數 比例區 候選人合計 小選區 重複候選人數 比例區 候選人合計 小選區 重複候選人數 比例區 候選人合計 自由民主黨 288 260 327 355 271 260 326 337 277 255 314 336 民主黨 143 141 159 161 242 239 259 262 267 264 274 277 日本共產黨 299 31 53 321 300 34 66 332 300 31 47 316 社會民主黨 43 43 48 48 71 71 76 76 62 62 65 65 公明黨 18 7 63 74 10 0 45 55 保守黨 16 0 3 19 11 0 11 自由黨 61 58 72 75 其他 488 91 221 618 220 30 36 229 90 0 0 90 總計 1261 566 808 1503 1199 699 904 1404 1027 612 745 1160 註:本表由曹瑞泰參考日本總務省等選舉管理機構發表的選舉資料集計編制而成。 例如:公明黨於東京都內的A、B、C,三個小選舉區內各提名田中、村山、小泉三人,同時此三人的姓名也以同一順位被登載於全國十一個比例代表區內的東京區(總數十七席)的公明黨候選人名冊中,此即為重複候選。公明黨東京比例區的名冊排名順序為第一昭和、第二田中、第二村山、第二小泉、第五三井…等。選舉的結果則是小選舉區選舉中,田中當選、村山落選、小泉落選;比例代表則是公明黨獲得二席。但落選人村山的惜敗率 [32] 為百分之八十、小泉的惜敗率為百分之九十,所以惜敗率較高的小泉因重複候選,且公明黨於該比例區獲得二席,所以小泉受惠於重複候選的救濟效用於比例區當選。 [33] (如表四、五所示) 表4 東京都內小選舉區 小選舉區 公明黨候選人姓名 當‧落選 惜敗率 A選舉區 田中 當 B選舉區 村山 落 80% C選舉區 小泉 落 90% D… … … … 表5 比例代表東京區 登記順位 公明黨候選人姓名 當選順位 惜敗率 第一位 昭和 (1)當 第二位 田中 X 第三位 村山 (3) 80% 第四位 小泉 (2)當 90% 第五位 三井 (4) 本表根據日本剛山縣選舉管理委員會資料繪製而成。http://www.pref.okayama.jp/syokyoku/senkyo/senkyo13.htm 重複候選救濟制度實施的結果,於一九九六年的第四十一回眾議院議員選舉中,使得當選名額五百席總數中的八十四席,也就是有八十四位於小選區中,被選民淘汰的候選人,藉此制度在比例區復活當選,佔比例代表名額的百分之四十二。而此一制度也使得單一席次的小選區出現了七個小選舉區有三位當選人,如同中選區制一般。更離譜的是連在小選舉區未達法定得票數(有效投票總數的六分之一以上),保證金也被沒收的候選人,竟然在比例區復活當選。例如在一五0三位候選人中,得票數以一萬三千九百零四票,排名第一千零一位的候選人社民黨保阪展人也以超低的得票與十九點九的惜敗率於比例區復活當選;使得此一制度受到輿論的強烈批判,也因此後來才修法規定,重複候選者必須於獲得小選舉區有效票數的六分之一以上,才具有於比例區當選的資格。 [34] 五、日德實施單一選區比例代表制的異同 (一)德國的單一選區比例代表聯立制 德國在第二次世界大戰後採用單一選區比例代表聯立制的混合選制 [35] 之前,已曾有施行過單一選制與比例代表制的經驗。一八七一年至一九八一年的德意志帝國時期,其帝國議會的選舉採行絕對多數的單一選區制,亦即每一選區只有一個當選名額,且當選者必須獲得過半數的選票,若無人過半數則必須進行第二輪投票,第二輪才是獲得最高票者當選。一九一九年至一九三三年的威碼共和時期則採行單純比例代表制,結果是政黨林立。但並非因為實施過上述兩種制度而有其經驗,故折衷加以混合,而是在採用單一選區比例代表聯立制的混合選制之前,當時的基督民主同盟黨(CDU)和基督社會同盟黨(CSU)皆主張採用單一選區相對多數制,以便尊重選民選擇候選人的自由,以及減少政黨分散,但社會民主黨(SPD)因為其支持者多數集中於都會區與工業區,在單一選區相對多數制的狀況下,將會因選票過度集中而發生損失代表席位的狀況,乃與其他小黨齊聲反對,不得以採用折衷方案的單一選區制與比例代表制聯立的混合選制, [36] 所以「政治是一種妥協的藝術」,絕大多數的制度也是妥協的結果。 即使是相同的選制,或因國情不同、或因人口結構不同選出代表名額等因素,而有其相異與特殊之處,況且單一選區比例代表聯立制是德國首先採用,所以可稱為德式單一選區比例代表聯立制。其實施方法為:眾議院議員總數的一半依據單一選區相對多數決產生,所以各選區中有政黨推薦的候選人與自由候選人等相互競爭;另外一半則是根據比例代表制產生,選民投票的對象為政黨而非候選人。亦即選民同時投兩票,一票投候選人,一票投政黨。政黨必須在單一選區獲得三席以上或比例代表獲得全國百分之五以上選票,方能在比例代表部分分配議席。 [37] 德式單一選區比例代表聯立制,雖然是投人與投黨兩票分立,但因為政黨最終所分配的議席數由比例代表制來決定,亦即若具有分配資格的政黨根據所得的政黨票數,等比例分配國會議席數,且由各單一選區的最高得票者為當選人。若某一政黨於單一選區獲勝者的數目,少於其應得的議席數,則以該黨的比例代表名冊上列名者依序遞補。 [38] 若某一政黨於單一選區的勝選人數超過比例代表部分的應得席數,則以增加國會總席次對應,惟此等特殊情況甚少發生。一九九0年德國統一之後,為顧及東德將眾議院議員席次由原先的五百一十八名增加到六百五十六名,對於東德的政黨暫時性地降低標準,只要於東德地區獲得百分之五的選票即可分配議席,但仍須依據全國的總得票率來計算議席。 [39] 歸納而言,德式單一選區比例代表聯立制雖然是單一選區制與比例代表制的混合體,但其以比例代表制的得票數為分配總席次的基數,故本質上可視為比例代表制的一種變體,或可改稱為「德式比例代表單一選區聯立制」,來與著重單一選區的「日式單一選區比例代表並立制」明顯區分。 (二)日式與德式的異同 依照各國選舉制度的實證經驗分析,屬於多數代表制的單一選區制,具有贏者全拿的特性,故實施單一小選舉區制度的結果,因為大黨的實力與資源豐富,幾乎能夠在每個選區提出候選人,並且在大黨的強力支援與其候選人的實力動員之下,實力不足的政黨或候選人,終將成為陪襯的角色。更因小選舉區制當選人名額只有一位,使得選情幾乎皆成為實力最強的二位候選人決戰,亦即最大的二黨競逐的場面,實力不足的小黨與候選人在小選舉區選戰中難以立足,故小選舉區制的效果將使「民意集中、選票集中」,政治勢力的分佈因而趨向於「二大政黨制」,有助於政權的輪替與政治的穩定發展。 比例代表制的重點在於「反映民意」,使選民投下的每一張選票,儘可能發揮效用,選出其所屬意政黨所派出的候選人,也使得相對少數的選民與比較多數的選民皆有選出民意代表的機會。所以比例代表制實施後的效果除了上述反映民意之外,會有多黨政治的傾向,若政黨限制的門檻過低則更會顯示出「小黨林立」的狀況。混合後的單一選區比例代表制為兼顧兩制的特性,降低單一小選舉區制只重比較多數民意,忽略少數民意的缺點,以及單純比例代表制造成小黨林立,導致政局不穩的缺陷等,無論是單一選舉區比例代表制中的「德式聯立」模式或「日式並立」模式,皆可歸納出具有以下三種共通的運作規則:1.將全國劃分成若干單一議席的小選舉區與比例代表區,2.選民對單一選舉區的候選人與比例代表區的政黨皆各有一張投票權,3.議席分配需考慮單一選舉區與比例代表區的兩者投票結果。 [40] 相對於共通性的運作規則,日式並立制與德式聯立制的差異性則如以下所示。 1.單一小選區制與比例代表制的席次分配:單一小選區與比例代表的席次分配比數在日式並立制中為3:2(現在則修正為3:1.8),德式聯立式為1:1。 2.最終總席次的計算方法:日式並立制中,單一小選區的得票數與比例代表區的得票數被分開計算,兩類代表各自分別產生,單一小選區中獲得比較多數選票者當選,比例代表區則依據各比例區內政黨所得票數進行席次的等比分配;雖然尚設計有小選區與比例區重複候選的「救濟制度」(敗部復活制),但當選名額還是分開計算。 德式聯立制雖然也是一票投單一小選舉區的候選人、一票投比例區的政黨的兩票制,但其是以比例代表制的得票數為分配總席次的基數,亦即政黨最終所分配的議席數是由比例代表制來決定,具有分配資格的政黨根據所得的政黨票數,等比例分配國會議席數,且將各單一選區最高得票者的當選人也納入政黨所佔比例的席次內計算。若某一政黨於單一選區獲勝者的數目,少於其應得的議席數,則以該黨在各邦的比例代表名冊上列名者依序遞補。若某一政黨於單一選區的勝選人數超過比例代表部分的應得席數,則以增加國會總席次對應,惟此等特殊情況甚少發生。故德式聯立制在以比例代表制的得票數為分配總席次的基數下,政黨所分配席次的比例趨近於得票率,難以發生低得票率高席次佔有率或高得票率低席次佔有率的現象。 另外,與日本相同德國也是採用小選區與比例區重複候選的「救濟制度」,觀察歷次選舉,德國有九成左右因重複候選而當選 [41] ,日本則約有四到六成。 歸納而言,德式單一選區比例代表聯立制雖然是單一選區制與比例代表制的混合體,但其以比例代表制的得票數為分配總席次的基數,故本質上可視為比例代表制的一種變體,或可改稱為「德式比例代表單一選區聯立制」,來與著重單一選區的「日式單一選區比例代表並立制」明顯區分。 六、新選制的問題點與實施結果評析   (一)新制的問題點 小選舉區比例代表並立制於九四年通過立法以來至二00五年八月為止已實施三次眾議院議員選舉,分別是一九九六、二000、二00三,經由觀察三次選舉的過程與結果,可以歸納出以下問題: 1. 二種選制相互競合的矛盾:例如相同政黨,單一小選舉區候選人與比例代表區的候選人,基本上經營選區與選舉運動的模式不盡相同,雖有重複候選機制,但比例區的選舉區遠大於小選舉區,是一人經營一個小選舉區或是尚須同時顧及比例區的大選舉區?二種不同選制同時並行運作,顯出不少矛盾。 2. 二制選舉結果不對稱,政黨支持度的逆轉現象:第一大黨的自民黨在二00三年眾院選的小選舉區中獲得百分之四十四的得票率,分配到百分之五十六的議席,大於第二大黨民主黨於小選舉區中所獲得百分之三十七的得票率,及其所分配到百分之三十五的議席;但是在比例代表區的選舉結果則發生逆轉現象,反而是民主黨獲得百分之三十七的得票率,分配到百分之四十的議席,大於自民黨所獲得百分之三十五的得票率,及其所分配到百分之三十八的議席。此一現象顯示,雖然因為小選舉區所配置的議席較多(三百席),使得自民黨所被分配到的議席相對數較多,而成為第一大黨,但就比例代表制的投票比例所顯示的意思,不也就指出多數民意是支持民主黨,或以之進行平衡政黨勢力。 3. 重複候選救濟制度的矛盾:小選舉區選民較不支持、甚至是有意使其落選的候選人,卻因為登記在政黨名冊中而在比例區而起死回生,對民意而言不也是一種諷刺? 4. 不同的選票價值:眾議院議員選舉無論小選舉區或比例代表區皆有劃分選舉區,小選舉區又須配合四十七個一級行政區,且每個行政區尚有基礎席次一席的基數,使得選民「票票等值」的目標差距擴大,例如二00三年眾院選小選區,德島一區與東京六區,「一票不等值」的差距比為一比二點一五; [42] 亦即德島一區選民的選票價值為東京六區的二點一五倍。每一位選民所擁有的選票價值不同。 5. 小選舉區比較多數當選,違反絕對多數的民意:在小選舉區若非獲得半數以上的絕對多數選票當選、或者並未進行第二輪的複決選舉,則相對的是不支持當選人的選民比支持當選人的選民還要多,違反了民意所趨,其等所組成的議會也就產生代表多數民意的正當性疑義。日本最近三次眾議院議員選舉一九九六年與二000年分別是百分之六十八與五十九的當選人屬於在小選舉區中未獲得過半數選票者,只有在二00三年才有百分之四十八的候選人獲得選區過半數選民的支持而當選。 6. 小選舉區比例代表並立制兩制結合仍對大黨有利:小選舉區制會促成兩大黨對決的效果已有諸多研究,但兩制結合加上重複候選救濟制度,則能夠於全國多數選舉區提名候選人的全國性大黨,及擁有選區後援會等支持組織的大黨候選人,因有穩固支持者的兩票,且選票計算與議席分配等皆對大黨有利,故無論是小選舉區或比例代表區仍具絕對優勢。 7. 選舉區的選民數愈少對自民黨愈有利:由於選區的劃分與選票的不等值,根據日本學者小林良彰與龜真奈文的研究指出,小選舉區的選民人數愈少自民黨的得票數則會相對增加,亦即對自民黨愈有利。特別是農村選舉區的固定居民(多數為自民黨的傳統支持地盤),甚為明顯。 8. 新制度依然未改變中選舉區制「政治與金錢的瓜葛問題」,選舉依然需要耗費鉅額的相關費用、鉅額的政治獻金、與為選區提供利益等循環結構的弊害。 [43] (二)三次選舉的結果評析 一九九六年十月二十日眾議院議員大選以「小選區比例代表並立制」新制度施行的結果,很明顯的與其原先所預定的目標有所差距,「改革中選舉區制的弊端」、「政黨‧政策為本位的選舉」、以及「朝向二大政黨化的方向邁進」等的預設目標皆尚未能達到,雖然單單一次的選舉結果不可驟下結論,但根據實際的選舉結果數據,卻顯示出「階梯式政黨席次」傾向,也就是依其設計所產生的結果是「最大者恆大,依序萎縮」,形成一最大黨、一中型政黨、數個小型政黨,席次上依序萎縮的「多黨化政黨政治與階梯式政黨席次」傾向。 就政黨所獲得席數分析是最能明白顯示此種傾向,自民黨二三九席、新進黨一五六席、民主黨五二席、共產黨二六席、社民黨一五席、先驅新黨二席、其他十席,依序排列。 二000的眾議院議員大選的結果為自民黨二三三席、民主黨一二七席、公明黨三一席、自由黨二二席、共產黨二0席、社民黨一九席、保守黨七席、其他二一席,依序排列。新進黨因分裂重組而消滅,除公明黨恢復獨立重回自由身,其它議席大多由重組的自由黨或被民主黨所吸收。由結果可看出制度影響的效應已逐漸顯現,除自民黨之外,其他在野黨間的離散集合尚在繼續之中,「多黨化政黨政治與階梯式政黨席次」的傾向, 依然未改變。 二00三年眾議院議員大選結果的席次排列則是,自民黨二三七席、民主黨一七七席、公明黨三四席、共產黨九席、社民黨六席、新保守黨四席、其他一三席。自由黨則已於選前併入民主黨,保守黨裂解後的新保守黨只剩四席,但也在選後集體併入自民黨,加上其他獨立候選人與選後加入自民黨者,自民黨的眾議院議員已達二五0席,超過半數十席。 [44] 結果還是保持著大者恆大,以及多黨化政黨政治與階梯式政黨席次的結構。 分析最近一次,亦即二00三年十一月眾院選議員選舉的結果,以自民黨為中心的執政聯盟依然獲得大勝,自民黨雖然未能如自己所期待地超過半數的二四一席,但已比上次選舉實得的二三三席,超出四席,若再加上併入保守新黨的四席與公明黨的三十四席,合計執政聯盟的席位已超過絕對安定多數二六九席有六席之多:若以二00五年四月止自民黨於眾議院所擁有的二五0席,加上公明黨的三四席,則執政聯盟的總席數更已達到二八四席。雖然第一大在野黨民主黨吸收了共產黨與社民黨等其他黨派的許多選票,更在比例代表區獲得比自民黨多三席的七十二席,將席次從原有的一三七席衝高到一七七席,一舉增加四十席,勢力大增,但比較選後兩大黨席數二三七對一七七兩者之間仍存在著六十席的頗大差距。況且每次眾議院議員總選舉過後,總會有許多無所屬的獨立當選人,在自民黨的號召下陸陸續續加入,讓自民黨的議席數又增加數個百分點。例如本次大選後的第二天,原屬執政聯盟之一的保守新黨宣布解散併入自民黨,剛好讓自民黨補足四席,達到過半數的二百四十一席;加上因對秘書的金錢醜聞負責,於任內辭掉眾議員與退出自民黨的前幹事長加藤紘一,在以無黨籍身份參選並當選後,又立即宣布重返自民黨,類此吸納作用持續到二00五年六月底所顯示的最新數字是自民黨二五0席對民主黨一七六席,兩大黨的席次差距又從原本的六0拉大到七四席。(表六) 由以上分析證明,現階段的日本離兩大政黨制仍有一段距離,自民黨表面雖然並未獲得大勝,但每次選舉過後都有些微微的成長,逐漸地在回復以往一黨獨大的氣勢。 回顧一九九三年,造成自民黨單一長期政權崩潰的主因,在於東西方冷戰結束後,日本國內保守與革新兩陣營間的意識型態對立也隨之趨於和緩,代之而起的是打著改革旗號的政黨內外權力鬥爭。自民黨黨內的部分議員,因對改革內容與時程的意見不同,進而造反,促成不信任案通過,並在眾議院解散後脫離自民黨重組新政黨,與在野其他黨派連線,挑戰自民黨,終於結束了單一執政長達三十八年的自民黨政權。 自民黨下野期間,由八黨派聯合執政的內閣通過政治改革四大法案,其中將原屬於單記非讓渡投票法的「中選區選舉制度」修改為「小選區比例代表並立制」,希望藉單一小選區與比例代表選舉制度的威力,打破自民黨一黨獨大的局勢。但新法實施至今已舉行過三次眾議院大選,結果卻仍然事與願違,連最近一次(二00三年)眾院大選前,自由黨併入民主黨所形成的凌厲攻勢,仍無法突破自民黨逐漸恢復一黨獨大的優勢。解析個中原因,在於原有的眾議院五百席議員員額中,小選區與比例代表的比例為三比二,雖然現在總員額已修訂為小選區三百席與比例代表一百八十席的四百八十席,但兩者比例的差距變化不大。選區的五分之三為小選區,原本就與促成兩大黨制的全單一選區力道有了五分之二的差距,加上尚有重視民意與政黨代表性比例分配的三分之二席位,及其區分全國為十一個大比例選區的設計,仍是對擁有較多資源的大黨有利,還好有兩票制的設計,讓重視制衡與政見的選民多了抉擇空間,也讓兩票可以分開使用。此次民主黨即是在比例代表的部分獲得選民較多的支持,成了席位大幅成長的主要力量。 日本的政黨之中,由於自民黨及其派閥所屬的國會議員,大都擁有強大的後援會系統,善於打組織戰;再者依據政黨實力,也幾乎只有自民黨才有能力在所有的小選區中提足參選名額,並派得出具有紮實地方實力的候選人與代表他政黨的另一側實力型候選人對壘激戰。相對地,其他眾多的政黨均欠缺全面提足名額的實力,即使如日本共產黨雖勉為提足選區名額,卻因大多數候選人的實力太弱,僅能聊備一格撐持場面而已,充其量也只能達到為共產黨保持知名度與蓄積實力的目標,凝聚出比例代表區的選票。觀察共產黨於新制度三次選舉的成績,從二六席、二0席,降到九席,而且小選舉區的當選席次則是從第一次的四席以後,就掛零至今。社民黨的情況則比共產黨更差,只剩六席。 另一方面,在議會內閣制的兩院制之下,第一大黨的自民黨並無法保證於參眾兩院中同時擁有過半數的議席,況且要在兩院中均掌握絕對多數議席更為困難,若能聯合擁有一定議席數的政黨共同執政,對於政權穩定運作將會大有裨益。而以擁有八百萬以上會員的宗教團體「創價學會」為母體的公明黨,因為其支持者穩定,即使在單一小選舉區中有其限制,但在比例區卻皆能贏得一定比例的議席。故從單一長期執政結束以來,又再度重拾政權的自民黨,即以聯合他黨的方式執政至今,尤其是視公明黨為最佳政權夥伴,讓公明黨沒有提名候選人選區的公明黨支持者,自然地把票投給自民黨的候選人,這對在許多都會區組織力與戰力皆稍嫌薄弱的自民黨候選人而言,猶如擁有進入國會殿堂的保證票。加上近年來自民黨連番地提出黨內外的改革政策,以及黨魁小泉純一郎的魅力等,也讓部分原本較為支持在野勢力的游離票,或屬於無特定支持政黨的選民因而轉向支持自民黨的候選人。 總結言之,比較至二00五年八月為止(第四十三屆止),近四次眾議院議員選舉結果所產生的第一大黨與第二大黨的議席佔有率為一九九三年舊制自民黨44%:社會黨14%;一九九六年起新制自民黨48%:新進黨31%;二000年自民黨49%:民主黨%26,二00三年則為49%:37%,已顯露出兩大政黨競合的態勢,第二大黨的民主黨在成長茁壯中,而其他小黨雖然持續萎縮,也仍然存在。然而若深究實施新制至今的另一面結果,雖然讓日本顯現出兩大政黨制的競爭結構,其實卻也隱藏著自民黨逐漸回復一黨獨大的優勢地位,以及以自民黨加公明黨的一加一聯盟,具有執政長期化的趨勢,亦即在前述的「多黨化政黨政治與階梯式政黨席次」中,呈現出「階梯式二大政黨制」的架構,但仍繼續維持以自民黨為中心的聯合政權,執政長期化的局面。 表6 日本眾議院議員選舉小選區比例代表並立制實施三次政黨席次之比較 期別 第41屆1996.10.20 42屆2000.6.25 43屆2003.11.9 類別 原有席次 小選區 比例區 席次合計 小選區 比例區 席次合計 小選區 比例區 席次合計 自由民主黨 211 169 70 239 177 56 233 168 69 237 新進黨 160 96 60 156 後分裂成自由黨或加入民主黨等 民主黨 52 17 35 52 80 47 127 105 72 177 日本共產黨 15 2 24 26 0 20 20 0 9 9 社會民主黨 30 4 11 15 4 15 19 1 5 6 先驅新黨 9 2 0 2 之後解散 公明黨 7 24 31 9 25 34 新進黨分裂後恢復獨立 保守黨 7 0 7 後分裂改成新保守黨等 自由黨 4 18 22 後併入民主黨 新保守黨 4 0 4 後併入自民黨 其他 16 10 0 10 21 0 21 13 0 13 缺額 18 總計 511 300 200 500 300 180 480 300 180 480 2005年6月作者製表 (三)總結 理想與現實的差距,在政策乃至於政治制度的採行過程中最為明顯,戰後的日本,即使戰敗統治階層仍然欲極力維持君主立憲中,日本天皇所擁有的權力,以便在精神崇拜的結構中分享權力;而美國的對日佔領政策,亦在維持天皇制度與審判戰犯中擺盪。最後的結局,即如眾所周知一般,天皇在被卸除一切政治性的實質權力後,被保留了下來,三權分立的政治制度與傳統派閥結構為主體的政黨政治則是同軌並行。 [45] 一九九四年公職選舉法修正案所通過的眾議院議員小選區比例代表制,原有小選區三百席與比例區二百席共計五百席的議員名額,也因在行政改革,中央政府組織精簡裁減公務員員額,以及民間企業亦因面對強烈競爭而進行裁員所引發的示威、抗議聲中,不得不順應民意壓力將國會議員的總席次逐次向下遞減 [46] ,但因為小選區所涉及的選區重劃影響甚廣且工程浩大,故先從削減比例區的席次著手。至二00三年的眾議院議員選舉,眾議員席次已降為小選區三百席、比例區一百八十席的四百八十席。再者,階梯式二大政黨制逐漸成形之後,執政的自民黨有鑑於加入比例代表的混合制選舉,大小政黨與其候選人為求勝選,已使選戰更形激烈,大黨為維持政權的穩定性也較以往辛苦,當然更為了保持自民黨在單一小選舉區選戰中所擁有的最大優勢,已有提出應改為英國式的單純單一小選區制的議題,亦獲得在野第一大黨民主黨的附和,但必然地也已引發了聯合執政的公明黨與在野的共產黨等小黨的激烈反對。 再者,實施小選區比例代表並立制新制度,所欲革除中選舉區制所衍生的弊端,至今依然未見成效。擁有「じばん(地盤)、かばん(提包、錢包)、かんばん(看板、知名度)」的所謂三板寶物者,依然是當選率最高者,金權結構依然堅若磐石。 [47] 施行小選區比例代表並立制新制度的「改革中選舉區制的弊端」、以及「朝向二大政黨化的方向邁進」等目標,結果是皆在理想與現實之間擺盪,接受「近似值」的成果。民主政治是妥協的藝術,民主政治更永不可能達成百分之百的理想值。 ※主要參考文獻 一、中文 1. 王業立,《比較選舉制度》,台北,五南圖書,2001年,3版。 2. 吳文程,《政黨與選舉概論》,台北,五南圖書,1996年,1月。 3. 謝復生,《政黨比例代表制》,台北,理論與政策雜誌社,1992年3月。 4. 郭秋慶著,《德國選舉制度與政黨政治》,台北,志一出版社1996年4月。 5. 林繼文,〈單一選區兩票制與選舉制度改革〉,《新世紀智庫論壇》第6期,1999年6月20日。 6. 林繼文,〈政黨重組與與選舉制度改革〉,《國家政策雙週刊》,第162期,1997年4月15日。 7. 曹瑞泰,〈日本眾議院議員選舉之緣由與內面構造〉,《立法院院聞》第22卷第4期,立法院院聞出版社1994年4月。 8. 曹瑞泰,〈體制營運與政治改革 — 以日本公職選舉法為中心 —〉,《立法院院聞」第23卷第8期,立法院院聞出版社1995年8月發行。 9. 曹瑞泰,〈新世紀二00一年日本政局變動之解析〉,《立法院院聞》第30卷第1期,立法院院聞出版社2002年1月發行。 10. Meirion Harries , Susie Harries 合著,沈彬康譯,《藏鍵入鞘記》,台北,金禾出版1993年12月。 二、 外文: 1.池田昭義、柏木義隆,《選舉管理委員會,監查事務局》,日本東京,株式會社ぎょうせい1993年9月初版。 2. 石川真澄,《戰後政治史》,日本東京,岩波新書1995年12月。 3.そま 正夫,《日本選挙制度史》,日本福岡,九州大学1986年4月。 4.選挙制度研究委員会,《選挙制度のしくみ》,日本東京,ナツメ社1999年4月。 5.小平 修,《現代世界の選挙と政党》,日本東京,ミネルヴァ書房1990年10月。 6.宮川隆義,《小選挙区比例代表並立性の魔術》,日本東京,政治広報センター1996年7月。 7. 現代日本政治研究会,《レヴァイアサン(第15号特集 93年総選挙-55年体制の崩壊)》,日本東京,木鐸社1994年10月15日。 8. 現代日本政治研究会,《レヴァイアサン(第20号特集 選挙制度の改革と日本政治)》,日本東京,木鐸社1997年4月15日。 9. 現代日本政治研究会,《レヴァイアサン(第24号特集 制度改革の政治学)》,日本東京,木鐸社1999年4月15日。 10.自治省選挙部編集,《選挙法百年史》,日本東京,第一法規1990年9月。 11.日本選挙学会年報,《選挙研究》,No.20,日本東京,木鐸社2005年2月28日。 12. 《選挙学会紀要》第2号2004年、日本選挙学会、慶応義塾大学出版会2004年5月10日。 13.福岡政行,《日本の選挙》,日本東京,早稲田大学出版部2001年7月。 14.三宅一郎,《選挙制度変革と投票行動》,日本東京,木鐸社2001年6月。 15.蒲島郁夫,《戦後政治の軌跡》,日本東京,岩波書店2004年7月。 《注釋》 [1] 「普通」、「平等」、「直接」的選舉制度三大原則,為多數政治的專家學者所認同,但亦有不少學者主張應列入「自由」一項,如日本知名選舉研究專家SOMA MASAO,及筆者等。藉以保障「選擇的自由與競爭的自由」,在自由競爭下,政府(或執政黨)將法治與公權力對選舉的干預降至最低,方能維持選舉在「平等」的原則下進行。 [2] Rae, Douglas W., 1971, “The Political Consequences of Electoral Law”, New Haven: Yale University Press, pp.23~39. [3] Lijphart, Arend,1984, “Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries” , New Haven: Yale University Press, p.152;1999, “Patterns of Democracy : Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries ”, New Haven: Yale University Press, pp.144~150. [4] 例如:王業立,2001年,《比較選舉制度》,台北,五南圖書,3版。吳文程,1996年,《政黨與選舉概論》,台北,五南圖書。等 [5] 雖然1881年的巴西憲法也曾規定採用「大選舉區單記非讓渡投票法」,美國的某些地方議會(如Alabama等)也採用複數選區單記非讓渡投票法」,(Grofman,1999:403-404;林繼文,1997:67),但不僅內容有所不同,從文獻上至今仍無法探出前兩者與日本之間的關連性。日本的選舉研究專家MASAO SOMA 也指出此乃「獨得」,亦即獨自創作所得出者;《日本選挙制度史》,日本福岡,九州大学1986年4月,P.41。 [6] 明治維新是指從江戶時代幕藩體制崩壞到建立中央集權式的天皇制統一國家的過程,特別是指以1867年(慶應三年)至1868年(明治元年)為中心的政治與社會的各種變革。後人則將其擴大解釋,界定至1889年大日本帝國憲法公佈(或稱明治憲法)、1890年發佈教育敕語後,完成天皇制的統一國家為止。 [7] 大日本帝國憲法第34、35條;貴族院成員為皇族、華族或天皇所特別敕任的議員。 [8] 日本的選舉制度主要是依據選區所配置的當選席次來加以分類,1選區配置1席者稱為小選區制,2~5席者稱為中選舉區制,6席以上者稱為大選舉區制。 [9] 獨立選區的席次大都為一席,但有例外的大都市選區,如東京為11席、大阪為6席等。 [10] 此一時期展開以民主主義為內涵的政治性與文化性的改革運動,1913年(大正二年)第一次護憲運動開始,政壇上吹起要求弱化元老、樞密院、貴族院、軍部等的地位與力量之風潮,實施以議會、政黨為中心的普通選舉,給予婦女參政權、擴大民眾的政治參加。1924年的第二次護憲運動則為隔年1925年的男子普選以及勞工農民運動、社會主義運動奠下基礎。 [11] 池田昭義、柏木義隆著,《選舉管理委員會,監查事務局》,株式會社ぎょうせい1993年9月初版,p.p8~42。 [12] 當時的人口為七二四九萬一二七七人,除以議員總數的四百六十六人,得到一五萬五五六○人的基礎數,作為各都道府縣配置議員議席數的基數,亦即以該行政區選舉區的人口數除以基數所得的商,即為選區的席次。自治大学校編《戦後自治史Ⅳ(衆議院議員選挙法の改正)自治大学校1961年出版,pp.19~23。 [13] 翼贊選舉於一九四二年四月舉行。 [14] MASAO SOMA,《日本選挙制度史》,日本福岡,九州大学1986年4月,pp.202~211。 [15] 日本憲法第四章第四十一條:國會是國家權力的最高機關,是國家唯一的立法機關。 [16] 此時期中選舉區制的當選席次雖為2至5人,但亦有1席與6席等例外者。 [17] 曹瑞泰著「地方自治體的國際比較」,日本國立新潟大學大學院法學研究科政治組碩士論文,一九九二年一月,PP.43~49。 [18] 社會黨在有些非都會型的農村選區,甚至無法提出人選。 [19] 川人貞史,<選挙制度と政党制>,《レヴァイアサン(第20号特集 選挙制度の改革と日本政治)》,日本東京,木鐸社1997年4月15日,pp.65~66。 [20] 後藤田正晴被視為最早推動日本第三波大改革(亦即一九三年至今的跨世紀改革)的關鍵人物,自民黨籍、為官僚轉型職業政治家的典型人物,曾任自治省大臣、內閣秘書長、副總理等,其原始主張的選舉制度為「小選區加比例代表的一票制」。後藤田正晴,《情と理-後藤田正晴回顧録 上、下》、日本東京、講談社1998年7月。 [21] 「政治改革大綱」,自民黨總務會所屬「政治改革委員會」編撰,一九九九年五月。 [22] 亦有許多學者提出相同論述,如石川真澄著,《戰後政治史》,岩波新書1995年12月第5刷,P.180;成田憲彦,<「政治改革の過程」論の試み>,《レヴァイアサン(第20号特集 選挙制度の改革と日本政治)》,日本東京,木鐸社1997年4月15日,pp.18~21。 [23] 九二年自民黨內部改成總數五百席次的單純小選舉區制;社會黨、公明黨則主張以比例代表為主的德式小選舉區比例代表聯立制。 [24] 一九九三年義大利、紐西蘭、俄羅斯、委內瑞拉等國不僅皆實現了選舉制度的改革,而且皆採用了單一小選舉區制與比例代表制的混合型。 [25] 曹瑞泰著<冷戰後的日本政黨政治>,《問題與研究》月刊第36卷第11期,國立政治大學國際關係研究中心1997年11月發行。 [26] 受後藤田正晴推動政治改革影響當時自民黨的許多年輕議員,不僅後來因政治改革案脫離自民黨,自組新黨;許多亦都成為落實政治改革相關法案的關鍵人物,如武村正義、保岡興治等。 [27] 戶川豬佐武著,《田中角榮傳》,株式會社鶴書房1972年發行,pp.137~155。 [28] http://www.pref.okayama.jp/syokyoku/senkyo/senkyo13.htm [29] 參議院議員的總席次現為二百四十二席,其中一百四十六席由選舉區選出,選舉區則依47個都道府縣的一級行政區劃分,每個選區應選席次為2至8席,但由於任期六年,每三年改選一次,每次改選應選席次的半數,故各選區的應選席次為1至4席,依然採取單記非讓渡投票法,由得票比較多數者依序當選。另外,九十六席由比例代表則將全國設定為一個選舉區,每三年改選半數,依政黨得票比例決定各政黨當選人數,各政黨候選人中則各自依得票數多寡排定當選順序。所以,政黨的總得票數等於各政黨的候選人的得票數加上政黨的得票數之總和,此即所謂的非限制名冊式。 [30] 從2002年開始,日本地方自治團體的選舉投票改採以按鍵、觸摸等方式的電子記錄機投票,http://www.soumu.go.jp/senkyo/pdf/denjisekourei.pdf [31] 選區劃分雖由總務省配合地方執行,但選區劃分的調查、修正與提案等則由眾議院或參議院的選舉區劃定審議會執行。審議會採委員制,由七位委員所組成;委員則由國會議員以外具專業知識與經驗者擔任,經參眾兩院各自同意後,由內閣總理加以任命。 [32] 所謂的惜敗率就是小選區中的落選人得票數除以當選人得票數所得的商(比率),例如落選人A的得票數為80,當選人的得票數為100,則落選人A的惜敗率為80%。 [33] 但重複候選於比例區當選者,其小選舉區的得票數必須在保證金的限額(法定有效票數的六分之一)以上,亦即保證金被沒收,即失去重複當選的資格。 [34] http://www.soumu.go.jp/senkyo/kaisei2.html#3 [35] 德國的單一選區比例代表聯立制,在戰後的1949年6月德國聯邦選舉法公布後開始實施。1953年6月又從選人且選黨一票制改成選區選人與比例選黨的兩票制。1956年則又將比例制下須獲得5%選票,方得分配議席的門檻條款,修改為須於單一選區部分獲得3席以上的政黨才有資格分配議席等。 [36] 郭秋慶著,《德國選舉制度與政黨政治》,台北,志一出版社1996年4月,pp.69~76.;吳文程著,《政黨與選舉概論》,台北,五南出版1996年1月,pp. 253~254。 [37] Carstairs, Andrew McLaren. 1980, “A Short History of Electoral Systems in Western Europe”London: George Allen & Unwin,P.168。. [38] 德國的比例區以邦為單位,而政黨的議席分配則是以全國為計算單位。謝復生,《政黨比例代表制》,台北,理論與政策雜誌社,1992年3月,pp.109~105。 [39] 吳東野,<一九九0年德國國會大選之分析>,《問題與研究》第30卷第1期,台北,1991年2月,P.12。 [40] 林繼文,〈單一選區兩票制與選舉制度改革〉,《新世紀智庫論壇》第6期,1999年6月,P71。 [41] 德國的前總理柯爾曾在小選舉區四度落選,皆因重複候補制的救濟才得以在比例區復活當選,好不容易於1900年才在小選舉區當選。 [42] http://www.soumu.go.jp/senkyo/ [43] 八點問題乃參考日本學者西平重喜、曾根泰敦、小林良彰與龜真奈文的研究論點及本人分析歸納所得。西平重喜、<選挙制度の理念>;曾根泰敦、<衆議院議員選挙制度改革の評価>、《選挙研究》第20号、2005年日本選挙学会年報、木鐸社、PP.7~14;PP.20~34。小林良彰、龜真奈文、<並立制下における投票行動の問題点>、《選挙学会紀要》第2号2004年、日本選挙学会、慶応義塾大学出版会、PP.5~17。 [44] 自民黨所擁有的250議席數,乃2005年4月28日為止,日本國會眾議院所登錄的最新資料, http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/html/index_kousei.htm [45] Meirion Harries , Susie Harries 合著,沈彬康譯,《藏鍵入鞘記 (”SHEATHING THE SWORD— The Demilitarisation of Japan”)》,台北,金禾出版1993年12月,第一、二篇p.p1~128。 [46] 參議院議員的席次亦從原有的選舉區152席、比例區100席總計252席,選區與比例區各減5席,計減10席。最後席次將成為選舉區146席、比例區96席,總計242席。http://www.sangiin.go.jp/japanese/frame/guide1.htm [47] 小林良彰、龜真奈文前揭論文,pp.12~17。



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