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2007/08/22

地方制度法專題:地方民代配合款的預算政治之研究

摘要:縣市議員、鄉鎮市民代表的「地方民代配合款」是多數縣市、鄉鎮市都會編列的預算,儘管預算上並不會明列「地方民代配合款」之科目。該項「地方民代配合款」之所以設定的原因,通常被視為具有調和地方府會或所會關係的效果,更可避免縣市、鄉鎮市的地方政務受到議會或代表會的杯葛,然而實際上,「地方民代配合款」卻淪為地方民代的「私房錢」,成為討好選民、酬謝樁腳與牟取不法利益的地方財政資源。本研究發現,府會關係和諧、地方民代自利以及選舉政見的承諾等項因素是「地方民代配合款」之所以編列的主因,其動支與用途則受樁腳因素或人際關係的選舉政治左右。重要的是,「地方民代配合款」的存在卻另導致地方預算資源浪費或產生排擠效果,更偏離當初「地方民代配合款」的原始目的,反出現「地方民代配合款」的販售行為,使該經費成為地方民代與特定廠商得以利益輸送。基此,本研究主張應該廢除「地方民代配合款」,以杜絕地方預算資源不斷受到扭曲運用的亂象。(關鍵字:配合款、預算政治、地方民代、成長聯盟、恩惠侍從)......


地方民代配合款的預算政治之研究

作者:陳朝建*、張文彥**

壹、前言
  本文所言之「地方民代配合款」,係指縣市議員、鄉鎮市民代表對於基層建設向縣市政府、鄉鎮市公所提出請求,而促使行政機關予以動支的經費款項(或稱為「基層建設經費配合款」等,亦可簡稱為「議員補助款」、「議員配合款」、「民代補助款」、「民代配合款」或「議員建議款」、「民代建議款」等)。
 

  以台北縣來說,其乃「地方民代配合款」的發源地,蓋台北縣議會議員之所以開始有「議員建議款」,實可溯自三十多年前邵恩新擔任縣長的時期。當時有許多縣議員反應縣政府忽略地方的零星建設,如巷道路燈、水溝的建設與修繕等小型工程。因此邵恩新縣長同意為每位縣議員得每年予以編列二十萬元的建議款;惟該筆款項只能用於硬體建設,不能作為辦理活動之用,而且硬體建設亦必須透過所轄鄉鎮公所發包[1]。

  迄林豐正縣長時代,「邵規林隨」的結果,台北縣每年繼續編列「議員建議款」,不過因當時台北縣財政狀況轉佳,因此每名縣議員的建議額度增加為五十萬元,隨後不斷調整為一百萬元、兩百萬元;其中一半可以辦活動,另外半數則必須做建設或購買設備之用。在林豐正縣長卸任當年,又為配合縣長選舉的關係,「議員建議款」已增加到五百萬元,議員自可藉由建議款之編列與補助運用廣結善緣,以獲得支持民眾的好感,進而增加自己連任的聲望;亦即,在府會關係互動的推波助瀾下,逐漸形成「滾木立法」、「肉桶政治」的「三角聯盟關係」,更導致「地方民代配合款」愈編愈多[2]。

  即使台北縣在1989年經歷政黨輪替,轉由民進黨籍的尤清接任縣長,執政多年的國民黨淪為在野黨,台北縣的地方政治生態丕變,府會關係更顯得脆弱,為有效促進府會之間的和諧,尤清縣長並未取消「議員建議款」的編列,反為了爭取縣議員儘速通過縣政府施政所需的總預算,更將「議員建議款」增列至八百萬元,其中四百萬元編列在年度預算中,另四百萬元則由統籌款支應之。

  實際上,單以台北縣而言,在尤清卸任前夕,該縣「議員建議款」就已增加為每名縣議員皆有一千萬元額度的建議權,迄蘇貞昌接掌縣政之後,再度「尤規蘇隨」,更於2002年起,將「議員建議款」調高為每名縣議員一千二百萬元,轉回國民黨籍的周錫瑋縣長執政之後,依然維持此項「議員建議款」的編列與運用(儘管他給了「議員建議款」更多限制,如另修訂《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》加以限制)。

  在「鄉鎮市民代表建議款」部分,或稱為「鄉鎮市民代表配合款」、「基層建設經費(配合款)」等,該項經費係由鄉鎮市公所與代表會協商後,依鄉鎮市公所的財政能力與鄉鎮市民代表的需求額度,編入鄉鎮市公所年度總預算的適當科目內,俾便作為鄉鎮市民代表建議鄉鎮市公所補助給相關地方社團之用。

  值得注意的是,上開「地方民代配合款」(無論是「議員建議款」抑或是「鄉鎮市民代表建議款」)都可依其「來源」(如係來自於統籌分配稅款及第二預備金等)及「用途」(如用於修建設施、購買設備或補助活動等)加以區分為「地方建設配合經費」及「統籌款」等兩大類型,而且地方民代可建議的「配額」(也就是建議款的建議額度)還會依照各地方各該年度議會或代表會之議決,以及地方政府所擁有的統籌分配稅款、補助款的差異,而於各縣市、各鄉鎮市間有所不同。

貳、理論基礎
  在此,本文擬以預算政治的觀點分析前述「地方民代配合款」的編列、審議與動支程序,尤其是對地方民代配合款的用途進行反思,以提出改革「地方民代配合款」的政策建議。
 

  又對於政府預算編列、運用觀察的解釋性理論,通常有漸進預算理論、預算極大化理論、總體預算理論與預算政治理論等不同的論點。其中,學者Rubin認為納稅人(即選民)與決定預算支出的人(政客)之間會顯現出一種特徵,即政客可強制人民納稅並決定把錢花在他們並不想要的支出上,儘管人民則可以選票表決的方式把政客逐出他們的辦公室,此即所謂的「預算政治」理論。甚至,Rubin還認為從利益團體的角度來說,利益團體在預算過程中絕對具有競逐與影響的支配地位,政府只不過是一個較大的利益團體,必須與其他有影響力的利益團體進行議價與妥協,以決定預算資源的配置[3]。

  而筆者也曾撰文分析,縣市或鄉鎮市不僅是部「成長機器」,它通常還是地方精英追求利益共構、資源互賴、權力共享的「成長聯盟」[4]。筆者認為台北縣曾爆發了大規模民代索取配合款回扣的貪污弊案,即是地方官員及縣市議員、鄉鎮市民代涉嫌利用「地方民代配合款」之補助村里辦公處、社團(如社區發展協會)或是學校的機會,找特定廠商共謀如何分肥拆贓,而互蒙其利、雨露均霑的結論。

  但必須注意的是,在此「成長聯盟」的利益結構中,如轉換為「肉粽政治」的觀點,則提肉粽的人應該就是執政資源的供應者(如上述的地方官員,尤其是行政首長),而非只是審議地方預算、把持地方財政的地方民代而已,至於村里辦公處、社團(如社區發展協會)或是學校,以及特定廠商等資源受益者,即連地方派系成員在內,實際上都僅是等待入鍋炊煮的「肉粽」而已。也就是說,行政首長或地方民代才是整個「成長聯盟」的主導者、煽惑者,因此這些無辜的「肉粽」都只能算是這個「分肥拆贓機制」的保鑣隨扈,僅具配角的陪襯地位,絕非主角或是真正的影武者[5]。

參、地方民代配合款的編列支用
  從「預算政治」與「成長聯盟」的角度來看,「地方民代配合款」一方面係為彌補地方政府無法立即滿足居民需求的建設而給予及時反應的補助設計,另一方面則是讓縣市議員或鄉鎮市民代表透過經費的爭取,以增加選民對追求連任的認同感。然隨著社會發展的多元化以及立法權的不斷高漲,縣市政府或鄉鎮市公所的年度總預算仍需縣市議員或鄉鎮市代表的多數支持始能通過,因此各縣市或鄉鎮市逐漸年編列的「地方民代配合款」也有逐年增加的趨勢,而且還不斷放寬其用途範圍。

  就現行實務運作的觀察心得來說,目前這些「議員建議款」或「鄉鎮市民代表建議款」依其支用類別區分的話,主要可以分為「建設類」、「設備類」或「活動類」等三種類型,至於在預算的編列方式上則分別編列在「一般業務費」、「獎補助費(或補助捐助款)」項下或是內涵在第二預備金之中。更精確的說,「地方民代配合款」之編列,在縣市政府部份係編列在「一般業務費」、「獎補助費(補助捐助款)」及第二預備金中,而在鄉鎮市公所的部份則係編列在各課室的各科目預算中,但任何科目卻從未明文記載該筆經費係「地方民代配合款」。

  就縣市政府而言,如以「一般業務費」來說,必須由縣市府承辦人員簽辦,且該項業務無論是工程、設備或活動經費,其所有計畫之規劃、執行、驗收、核銷等流程,全部皆由縣市府自行處理之,即不可逕將業務費「直接」移作補助地方民代之用,但實質上亦屬「地方民代配合款」。至於,「獎補助費(或補助捐助款)」係由受補助團體或機關單位,依其需求檢送計畫、經費概算而函文縣政府請求補助,再由縣市政府依其職權決定是否同意補助之。又儘管補助與否以及補助金額的多寡,縣市政府仍有裁量權,但由於縣市議員因掌握縣市年度總預算的審議權限以及其他的質詢監督權限等,該等經費通常會在「地方民代配合款」的額度內同意動支。

  舉例來說,台北縣議員每名皆有一千兩百萬的建議額度,其中半數款項即能運用於硬體工程或修繕、養護零星工程的施作上。尤其是,蘇貞昌縣長上任之後,議長的「地方民代配合款」則調高為縣議員額度的兩倍,副議長則是縣議員的一點五倍,只要縣議員提出建議或申請,即可由縣政府核撥經費給鄉鎮市公所、民間組織或是相關的社團。然而,在「成長聯盟」的觀點下,「地方民代配合款」的運用卻淪為「販售補助款額度」的工具。在此,謹另以以台北縣三重市公所民國九十二年度辦理各里監視系統規劃、設計採購案為例,共計二十六里為「小額採購」(即新台幣十萬元以下之採購,得免除政府採購法之嚴格限制),外加六個里則由市公所自行辦理規劃、設計與採購者,則總計共三十二件之多。惟這些採購款項的來源,也就是預算動支科目主要即為「地方民代配合款」。

  原則上,該項採購配合款的運用係以各里為發包單位,惟多數的監視系統採購案皆為十萬元以下之「小額採購」,因此僅需依「中央機關未達公告金額採購招標辦法」之規定,逕洽廠商採購即可。然就得標廠商結果觀之,卻集中於少數特定廠商(如宏鼎公司、岡宏電機、亟泰工程等),且該等少數特定廠商與部分台北縣議員或三重市民代表之間似乎另有較為密切的互動關係,即恩惠侍從的選票互助關係。探究其實,各里辦公處的需求,恐怕即是縣議員或市民代表結合特定廠商後,為對「地方民代配合款」上下其手的必然結果[6]。

  另從「預算政治」的角度來看,本文第二作者張文彥的研究明確指出地方民代配合款之所以編列的原因為:

  一、選舉政見的承諾:蓋行政首長或地方民代表於競選之際,都會向選民、社團或利益團體承諾未來之政見與建設,當選後必須兌現的關係,始能有效與社團和利益團體維繫綿密的恩惠侍從關係。亦即,縣市長、鄉鎮市長以及縣市議員、鄉鎮市民代表,於其當選後會對競選有功人員或團體給予一些獎勵,遂藉由質詢監督與預算審查權,向縣市長、鄉鎮市長施壓,而該等行政首長為求預算案或其他議案之順利過關,亦須給予地方民代相當程度之恩惠,導致府會或所會之間另與社團或利益團體形成「三角聯盟關係」的分贓政治 。

  二、社團或利益團體之要求:縣市、鄉鎮市級的社團或利益團體作為有目的之團體,更掌握相當數量的選票動員能力;因此,只要候選人願意接受他們的要求,他們為了團體的整體利益也願意以選票的動員作為交換的基礎,自會形成所謂的綁樁或利益輸送。

  三、地方民代的自利驅動:蓋能擔任縣市議員或鄉鎮市民代表的地方精英,也想增加權力或影響力。尤其是,昔日的縣市議員、鄉鎮市民代表雖僅領取象徵性的支給,但自《地方民意代表費用支給暨村里長事務補助費補助條例》施行後,又大幅增加了縣市議員、鄉鎮市民代表的支給(儘管仍維持昔日無給職的定位),於是昔日出錢出力的地方仕紳政治已不復見,取而代之的是,則是處處都要縣市政府或鄉鎮市公所要求補助,而不再自行出錢出力,因此維持縣市議員、鄉鎮市民代表建議款自有其需要。

  四、府會關係或所會關係的和諧考量:地方行政首長希望展現政績與人和,始能繼續贏得選民的肯定;因此,若縣市議會、鄉鎮市民代表會對行政機關的年度總預算作大幅刪減或是對地方政務強力杯葛的話,地方行政首長也不可能有傑出的表現。基此,因此如何營造府會或是所會的和諧關係,以創造彼此水乳交融的協力合作關係,本是行政首長必需努力的地方。在此前提下,「地方民代配合款」的編列與支用,也算是營造府會或所會和諧的良方之一。

  總的來看,各縣市長或鄉鎮市長在每年度的總預算審查之前,通常都會針對各該縣市或鄉鎮市之財源狀況與議員、代表之需求,編列適度的「地方民代配合款」以作為縣市議員或鄉鎮市代表為民服務之經費;如未能編列或符合地方民代之需求,則在地方議會、代表會開會期間恐將遭致嚴重的杯葛。不僅如此,縣市議員、鄉鎮市民代之所以建議款撥給學校、村里、社區、社團或相關利益團體,其所考量的因素則為維繫其既有的樁腳利益關係,換言之,綁樁也是「地方民代配合款」的重要考量[7]。

  至於,「地方民代配合款」的支用程序,如以台北縣議會「議員配合款」的建議動支程序為例,通常是由議員填具「台北縣議員用牋」,分別載具年度、經費別、受補助單位、補助金額、用途別、撥款日期等欄位項目並予以簽名後,分別送縣政府財政局(統籌分配稅款)或主計室(地方建設配合經費),經書面審核各該議員的「配額」及法定用途後,再就由縣政府發函通知各該主管機關或單位,就補助款或統籌款予以核撥;而且,受補助之對象(如學校、村里辦公處及社團等單位),亦需依法定程序陳報相關計畫、經費概算表等,經各該主管機關或單位之審核,執行計畫並檢附憑據,依法覈實報銷經費[8]。

  有趣的是,儘管「地方民代配合款」的法律性質亦屬公有財產,然其依法撥用之目的,卻是補助各民間團體、村里辦公處或學校等特定單位抑或協助小型基層工程之順利進行,理論上自需限定於公益用途而不得任意利用;然由於地方民代既然會有一定「配額」的「經費建議特權」,就更有機會與地方官員、受補助對象以及特定廠商進行合作,從而導致貪污舞弊的行賄、受賄與收取回扣等不法情事不斷發生[9]。

肆、地方民代配合款的補助用途
  誠如前述,「地方民代配合款」之編列,無論對行政首長或地方民代而言,皆可滿足其自利的需求,儘管縣市長或鄉鎮市長對於年度總預算之編列,有些係為配合上級政府建設規劃而編列,然有些則係為實踐自己的選舉政見而編列,有些則是應縣市議會或鄉鎮市民代表會要求而定。總之,「地方民代配合款」的預算政治是高度妥協的結果,整個過程是就政治的過程;即連支用的用途也是高度政治的。

  在此,本文第二作者張文彥的研究另指出,上述的「地方民代配合款」如以鄉鎮市民代表建議款的用途為例,另可歸納出五類的補助對象:

  一、村里辦公處或村里活動:由於村里長掌握最基層選票動向的敏感度,因此鄉鎮市「民代表建議款」優先補助的對象通常是村里辦公處或村里活動,同時鄉鎮市民代表也不論該村里是否會全力相挺,每年亦會撥放「配合款」給該村里,以爭取下次得票數的增加。而「民代表建議款」之所以會優先撥放給村里,是村里有環保志工、巡守隊,還有鄰長、老人會等組織,如有撥款才會有選票,沒有撥款則可能一票都沒有,正因為如此,地方民代即使明知該村里長並不支持自己,也會基於同一選區的考量,避免在選舉時另被對手大作文章,因此還是會固定撥放一定額度的「代表配合款」給不大支持自己的村里;至於,支持自己的村里,地方民代則更是予以強力的撥款補助。

  當然,村里長也會向不同的代表所求「代表配合款」,與該村里長私交較好的代表自會撥放較多額度給該村里長,而村里長也會將他們爭取回來的「代表配合款」再轉分配給里內的各種組織,為他們辦理旅遊或相關活動,以換取這些組織對村里長追求連任的忠誠度。更重要的是,相關活動中村里長也會邀請撥放補助款之鄉鎮市民代表與會致詞,而村里長更會在村里民面前宣布該代表對村里民的照顧,以強化鄉鎮市民代表在村里民中的深刻印象。可以理解的是,鄉鎮市民代表係以「民代配合款」的恩惠換取村里長的效忠;同理,村里長也再以「代表配合款」之恩庇再換取轄內組織成員對自己的忠誠,於是「民代配合款」遂成為多層次的恩惠侍從之工具。

  二、社區發展協會或未立案社團:例如,有些鄉鎮市民代表的配合款喜歡補助給婦女的土風舞班,因為她們的成員多是固定在每天早上運動,而鄉鎮市民代表為了拉攏這個族群,有些就乾脆加入她們和她們打成一片或被聘為顧問,久而久之,這些團體要辦旅遊或相關活動,即由該鄉鎮市民代表建議撥款協助。此外,基於選舉政治的考量,儘管土風舞班都是由一些婆婆媽媽的婦女組成,但她們平常較為悠閒,一旦選舉時便會可被鄉鎮市民代表拉攏為婦女兵團,有意思的是,婦女選票在基層選舉愈來愈重要,而掌握了婦女選票,就等於又掌握了「勝選之鑰」。 

  三、機關學校:通常鄉鎮市民代表建議款的補助對象還包括機關學校,蓋機關學校因為係法定組織,且學校設有家長委員會及各種附屬單位組織,加諸相關機關如警察局則設有義警、義消、民防、義交等組織,該等單位組織本身又具有特定之公益目的,更易引起鄉鎮市民代表撥放「地方民代配合款」的興趣[10],因為鄉鎮市民代表建議撥款給機關學校,如透過媒體的再次宣傳,另可提升鄉鎮市代表的公益形象,無形中可再增加選民認同,而為自己的未來選情加分。正因為如此,「地方民代配合款」亦會選擇撥放給選區內的機關學校以增取鄉鎮市民代表的個人公益形象。

  尤其是,鄉鎮市民代表常會受到很多選民眾請託,有時請託的對象可能就是學校或是警察局、拖吊場、交通隊、派出所、消防隊、地政事務所等機關學校;因此,鄉鎮市民代表平常就要和他們建立友好關係以利不時之需,而這些機關學校也會向鄉鎮市民代表要一些「配合款」,甚至在辦理旅遊或相關活動時再邀請代表參加,於此情境下,鄉鎮市民代表就會主動提起已撥放多少「配合款」給這些機關學校,請他們繼續支持鄉鎮市民代表的連任。

  四、已立案或備案之社團(如體育會各單項委員會):儘管鄉鎮市層級的社團也有良好的創會宗旨,但由於本身財務狀況並不健全,多數鄉鎮市層級社團的運作恆常仰賴縣市政府或鄉鎮市公所的補助,此時「地方民代配合款」即是關鍵。蓋獲得「地方民代配合款」的挹注,地方社團才更有能力舉辦活動;反之,如無「地方民代配合款」的補助,則地方民代亦無法動員為數可觀的潛在選票,畢竟這些社團的特色是,擁有豐厚的人脈資源,此即引起擁有鄉鎮市民代表的注目。實務上,許多地方社團每年也都會向鄉鎮市民代表爭取「地方民代配合款」,去辦理研習活動;且其爭取經費的方式並不是只向一位代表申請,而是向多位代表申請,但代表通常都會評估,如果認為可以認養並有機會長期配合者,就會與該社團負責人進行溝通、談妥條件,提供每年一定數額的配合款供其辦理活動;即使評估可能為無法配合的社團者,有時也會礙於人情,給予象徵性的補助(如二萬以下的補助)。

  五、公寓大廈住宅管理委員會:儘管依台北縣政府主計室函釋之規定,台北縣所轄鄉鎮市公所對公寓大廈住宅管理委員會每年最高只能有二萬元補助之限制[11],但公寓大廈住宅管理委員會由於為一定數量居民所組成,仍會引起鄉鎮市民代表的注意。只不過,由於在公寓大廈住宅管理委員會的部分,鄉鎮市民代表可向鄉鎮市公所爭取的補助款額度過低、用途限制頗多,反導致諸多公寓大廈住宅管理委員會興趣缺缺。

  整體而言,鄉鎮市民「地方民代配合款」在實際的補助過程中,係以恩惠給予的方式換取受補助對象的忠誠支持,尤其是選票的回饋而力求連任。但是,鄉鎮市民代表補助的實際情形是,根本無法將補助款項作平均分配,實際上也可能導致「地方民代配合款」不斷流向固定的少數團體而重複補助。

  更有意思的是,在縣市議員的配合款部分,如另依台北縣政府95年度夏季第6期公報如載之《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》的地方行政規則觀之,可知台北縣議員「地方民代配合款」的主要預算係編列於「第二預備金」且其動支應依第二預備金程序辦理之。至於,台北縣議員「地方民代配合款」的用途範圍主要是[12]:

  一、教育部分,包括:(一)中學、小學教學設備及活動;(二)各公共體育活動廠所修建、設備及活動;(三)圖書館、圖書室設備。

  二、經建交通部分,包括:(一)道路、橋樑修建;(二)排水溝修建;(三)公有廳舍修建、設備;(四)村里辦公處設備或公益活動。

  三、其他社團(縣級以上政府登記立案)及後備軍人輔導中心之設備或公益活動。

  四、義警、義交、義消及民防等經縣政府認可之公益團體之設備或公益活動[13]。

  五、兵役協會及鄉鎮市分會之設備或公益活動[14];至於,政黨及其附屬團體則不予以補助。

  除此之外,台北縣議員「地方民代配合款」在相關經費的運用上,另有如下的若干限制,諸如:(一)「避免」國內外旅遊、聯誼及自強活動的補助,惟此項「避免」通常無法避免之;(二)受補助對象的每一補助計畫補助經費,以其每件總經費的80%以內且至多以十五萬元為限;(三)受補助對象每年補助以一次為原則,一年至多辦理兩次補助;(四)另人民團體辦理會員大會、理監事會等及相關人事之用費則不予以補助[15]。

伍、地方民代配合款的販售行為
  再從「成長聯盟」的觀點來看,「地方民代配合款」以台北縣議員配合款、樹林市民代表建議款為例,可以發現係運用於選舉綁樁、討好選民外,另外則有程度的「其他運用」空間,即販售「地方民代配合款」。蓋「地方民代配合款」運用的過程是,縣市議員、鄉鎮市民代表對於地方政府總預算既有審查、議決之權力,又可以質詢行政首長(甚或公立學校校長),形成縣市議員、鄉鎮市民代表本身既是預算審議者,甚至還是預算分配者的怪象,就可以從中販售「地方民代配合款」了。

  以法務部調查局北機組偵辦過的台北縣議員勾結如通公司及宏傑公司販售補助款額度案為例[16],縣議員可將每年獲分配之補助款額度,以簽立空白牋單(即除簽名外,其餘經費別、受補助單位、工程名稱、撥款金額、撥款日期均空白)的方式,將撥款建議權販售予廠商;換言之,縣議員將每張撥款牋單(自己或授權他人簽名,惟均需本人最後確認)視為「有價證券」,其市值即為牋單上撥款金額的三成至三成五,廠商即以前述牋單上撥款金額的三成至三成五向議員購得牋單,雙方藉以牟取不法利益。

  同時,縣議員令機關學校與廠商合作的結果,很容易將設備採購或工程修建案之預算金額切割為單筆十萬元以下,藉以規避《政府採購法》公開招標、三家比價之規定;設備採購或工程修建案之預算金額切割如為單筆十萬元以上,則由廠商則另以旗下三家以上關係企業或與其有配合關係之廠商之不實報價,虛增各案之成本,再以其中一家報價最低而取得承攬權,此即「圍標」。亦即,縣議員、機關學校與特定廠商係利用受補助單位製作預算書、經費概算表、比價紀錄之機會,以浮報價額、虛列支出項目,透過綁標、圍標等方式牟取不法利益。

  更具體而論,縣市議員得販售統籌款內之建議款,即廠商於事前向縣議員購得之空白牋單,得填載受補助單位名稱及工程或採購項目名稱,再以縣議員或議員助理名義送交政府財政局或主計室,牋單內容經縣政府核定後,廠商即支付議員購買牋單之賄款。同理,縣市議員得販售第二預備金內之建議款(如地方活動經費補助),即廠商亦以虛列支出項目、浮報價格並還提供不實之估價單及會計憑證等詐欺方式,使負責書面審核之各主管機關人員陷於錯誤,誤認補助款已全數支用於活動中而予以撥款,但縣市議員則從中牟取不法利益。此外,縣市議員亦得販售販售計劃型建議款,此即縣市議員利用職權,向縣政府教育局、環保局、建設局、工務局等相關機關單位爭取計劃型補助經費額度後,再將其所爭取之經費額度部分販售給廠商藉以牟利[17]。

  當然,如以台北縣「地方民代配合款」為例,對其他守法的縣議員來說,一千兩百萬元的配合款通常不夠用,未必會出現販售「地方民代配合款」的行為;因此,鄉鎮市民代表販售「地方民代配合款」的行徑則是更少。此係多數的社團、學校或社區亦明白他們得向地方民代請求建議款配合,則無論縣市議員或鄉鎮市代表,都得滿足該等基層樁腳的需求,深怕他們在選舉之際陣前倒戈,從而未必會將多餘的「配額」拿來洗錢或借給其他議員、代表同僚洗錢。

  但值得深思的是,就縣市議員或鄉鎮市民代表的「地方民代配合款」而言,無論是否出現販售「地方民代配合款」的牟利行為,以其多數金額係供給地方基層樁腳拿來辦旅遊活動或相關活動的開銷後,其實可供地方硬體建設之用的比例恐怕就相當有限。不過,台北縣政府仍曾於2006年3月17日透過《臺北縣政府官方網站》發布新聞稿指出:「臺北縣政府為府會和諧、並尊重議員對地方建設之建議,給予地方建設配合款,惟因使用不當,部分議員曾遭檢調單位偵訊,迄今尚未結案;縣府相關局室針對議員配合款的使用,檢討缺失並研擬防弊的作為以修正相關執行規定。」

  但不可諱言的是,單以台北縣「議員配合款」在民國94年度的運用案件為例,台北縣政府主計室統計的結果,一年共計4168件,其中經常門支出約佔98%,資本門約佔2%;最特別的是,就案件金額比例而言,十萬元以下計3478件(約佔83%最高),其次為十萬至二十萬元的金額計 477件(約佔11%),二十萬以上者僅213件(約佔6%);至於,經常門支出的三億八千多萬元幾乎都以辦理活動為主,資本支出用於採購設備者全年度僅八百萬元不到。由上可知,縣市議員配合款大部分屬補助人民團體辦理活動的款項,和鄉鎮市民代表建議款的用途幾乎相同。

陸、代結論—廢除地方民代配合款
  整體來看,無論縣市議員或鄉鎮市民代表是否會出現販售「地方民代配合款」的行為,而與地方官員、特定廠商之間形成「成長聯盟」的恩惠侍從關係,「地方民代配合款」運用的結果,仍存在著以下的負面效應[18]:

  一、導致預算資源配置效率低落,蓋不論「地方民代配合款」是採定額分配或是不定額方式分配,每位縣市議員或鄉鎮市民代表皆可利用該項權限,既盡力爭取最大額度並加以用罄,常導致把錢花到不該花的地方,最後又造成地方政府財政負擔加重,甚至也會導致預算編列的排擠效果,即「地方民代配合款」容易排擠正常的政務支出。

  二、造成行政立法制衡失靈怪象,蓋縣市議員、鄉鎮市民代表既是「地方民代配合款」的預算審議者,也形同是「地方民代配合款」的預算執行者,有違「行為人不得兼為裁判人」的法理。更重要是的,縣市議員或鄉鎮市民代表的功能本應肩負起監督行政機關之責,卻在「地方民代配合款」的運用上角色錯置為某一預算科目的實際推動者,且又不用負起執行成敗的施政責任。

  三、流於政治分贓形同利益輸送,此係縣市議員或鄉鎮市民代表既能指定施作的採購項目或工程項目,亦能找尋《地方制度法》、《預算法》、《政府採購法》等相關法令的漏洞(例如藉由議會或代表會的附帶決議[19]、政府採購的最有利標或價格標之漏洞),如透過指定廠商委託設計監造或是以綁標、圍標等方式達成採購標目的等,藉以販售「地方民代配合款」,而形成不當利益輸送。 

  基於這些負面效果的反思,筆者擬修正本文第二作者張文彥的研究結論,轉認為釜底抽薪之計,應該是全面廢除「地方民代配合款」的編列與運用方式,以杜絕地方預算資源不斷受到扭曲運用的亂象[20]。至於,「地方民代配合款」的正面功能即地方府會關係或是所會關係的和諧維繫部分,則應回歸《地方制度法》、《預算法》既有法定程序與相關規定辦理,實不需因「地方民代配合款」的關係,而又與《政府採購法》連結在一起。

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* 作者為國立台灣大學政治學博士,現為銘傳大學公共事務學系暨研究所助理教授,學術專長為地方自治與地方制度法。

**作者為銘傳大學公共事務學系暨研究所碩士,曾任台北縣樹林市公所主任秘書,現為樹林市立圖書館館長,碩士論文為《台北縣鄉鎮市民意代表建議款之研究—以樹林市民代表建議款為例》,2006年6月。

[1] 實際運用的結果是,當時則不少縣議員利用「議員建議款」在巷弄裝設路燈,結果因為路燈卻裝太多,反造成地方政府付不起電費而被迫斷電的情形比比皆是。因此邵恩新縣長在連任後,雖同意縣「議員建議款」照編,但另規定不得用於裝設路燈之用。

[2] 甚至地方民代自己的自利行為也愈來愈多,可參見陳朝建,《地方民代決議挪用公款環遊世界乙案》,載於《中國地方自治》月刊第55卷第11期(2002年11月),頁25-28。

[3] 以上可參見陳朝建,《財政法教室:政府預算的四種解釋性理論》,2006年10月24日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[4] 可參見陳朝建,《提肉粽政治學》,中國時報A15版學者專論,2004年5月31日。

[5] 參照陳朝建,同前揭註。另需補充的是,本文的理論基礎為「預算政治」與「成長聯盟」觀點,不僅與多數學界或實務界人士的切入角度明顯有別,亦明顯不同於原先本文第二作者張文彥的研究架構與論點,有興趣的讀者,另可對照張文彥,《台北縣鄉鎮市民意代表建議款之研究—以樹林市民代表建議款為例》,2006年6月的論文(銘傳大學公共事務學系暨研究所碩士論文)。

[6] 以上可參見陳朝建,《基層政治:地方民代配合款的實例說明》,2005年4月20日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[7] 至於,預算政治與地方府會關係的關聯性,如何透過「地方民代配合款」以及其他的預算資源配置連結,則請參照陳朝建、王惠玲,《預算政治與地方府會關係之個案爭議分析》,載於《中國地方自治》月刊第58卷第7期(2005年7月),頁30-38。或是參照陳朝建、王惠玲,《預算政治與地方府會關係之個案爭議分析》,另收錄於陳陽德、紀俊臣主編之「地方民主與治理--陳陽德教授榮退紀念論文集」(2007年6月),頁491-49,。台北:時英出版社。

[8] 更具體的案例內容之說明,可參見陳朝建,《地方民代得否兼任家長會代表的政治法律分析》,載於《中國地方自治》月刊第58卷第1期(2005年1月),頁20-31。或是參照陳朝建,《地方制度法專題:地方民代與校園政治、政府採購的關聯》,2004年12月6日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[9] 依刑法及貪污治罪條例等相關法律規定觀之,若地方民代因上述配合款涉及不法情事,仍有構成「違背職務收受賄賂罪」或「利用職務機會詐取財物罪」之可能;即使地方民代僅利用配合款的建議特權而對特定廠商予以行賄或期約行賄的話,則另有構成「行賄罪」之可能。

[10] 同註8,亦請參照陳朝建,《地方制度法專題:地方民代與校園政治、政府採購的關聯》,2004年12月6日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[11] 即補助社團經費應以經縣市政府主管立案外,其設立宗旨及主要任務,係為從事教育、文化、兒童、老人、婦女、身心障礙、性侵害、家庭暴力等業務推展之弱勢社會團體為限,且各該團體申請補助計畫應具有公益性之福利服務目的為認定標準;至於,非前述立案之社團公益活動每年度以二萬元補助為限。

[12] 另可參照《臺北縣議會88.3.2.北十四會恩議乙字第5495號函》。

[13] 這部分則係《臺北縣議會88.5.19.北十四會恩議乙字第6011號函》同意納入的結果。

[14] 這部分則係《臺北縣議會88.8.6.北十四會恩議乙字第6903號函》同意納入的結果。

[15] 以上台北縣《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》的新規定,均屬周錫瑋縣長上任後的措施,按照該等措施的限制,台北縣議員的「議員配合款」已經正式轉為「議員建議款」;也就是說,台北縣議員的建議方案,行政機關未必會照案全收,不再是配合款性質了。

[16] 至於縣市議員如何結合鄉鎮市民代表利用「地方民代配合款」的相關預算,補助村里或學校進行財物採購或修繕,甚或補助相關社團辦理特定活動的實際案例,亦可參見陳朝建,《基層政治:地方民代配合款的實例說明》,2005年4月20日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[17] 有關上述的「地方民代配合款」之販售行為,雲林縣政府主計室亦有議員配合款防範專報可資參照,載於《雲林縣政府官方網站》,www.yunlin.gov.tw/files/議員配合款防範專報.doc,查詢日期為2008年8月22日。

[18] 以下可參見陳朝建,《地方制度法專題:地方民代建議款的流弊與防制》,2006年5月1日,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http://blog.sina.com.tw/macotochen/。

[19] 這部分的實務案例,有興趣的讀者,則可以參照陳朝建、黃碧吟,《論地方立法機關預算審議之決議效力-以主決議與附加決議為例》,載於《中國地方自治》月刊第58卷第6期(2005年6月),頁3-22。

[20] 不同於此,本文第二作者張文彥的見解原是主張保留地方民代配合款,惟藉由核銷程序的嚴格化以及相關法制的配套措施加以改良(可參照張文彥,《台北縣鄉鎮市民意代表建議款之研究—以樹林市民代表建議款為例》,2006年6月,銘傳大學公共事務學系暨研究所碩士論文);但有鑒於相關改良方案,如《臺北縣政府執行「議員地方建議案經費」注意事項》仍有諸多窒礙難行之處,筆者主張應該加以廢除。



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